内容提要：本文通过对20世纪以来中国乡村建设历史背景的透视，提出掀起中国乡村建设第三次高潮意义重大、正当其时的命题。本文认为，从理论和实践的层面上讲，当前建设社会主义新农村的重点和关键是建立新机制、建设新村镇、建构新流通。 　　自20世纪以来，中国出现过两次乡村建设的高潮。第一次是20世纪20年代至30年代的乡村建设运动，第二次是20世纪80年代实行家庭联产承包责任制后的乡村建设热潮。第一次乡村建设，由晏阳初、梁漱溟等知识精英推动，以教育农民为核心；第二次乡村建设，由政府推动，以发展农村经济为核心。今天，应在总结前两次乡村建设经验教训的基础上，以统筹城乡、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会为目标，以农村综合改革为动力，掀起第三次乡村建设的高潮。 　　目前，忽视、轻视、漠视乡村建设，一味强调推进城市化、一味强调劳务输出的现象比较普遍，不少人已经忘记了在那里还生活着8亿农民。应该看到，只要农村还是贫困落后的汪洋大海，那么，城市的局部繁荣就只能是飘浮在大海上的冰山。北京大学周一星教授认为：中国城市化水平每年提高0.6～0.8个百分点属于正常（世界平均为0.3～0.5个百分点），如果增1个百分点，则人均GDP增速高达10%以上。而1996～2003年，连续8年中国城市化增速达1.43～1.44个百分点，这是有风险的，也是虚假的。因此，必须在稳步推进城市化过程中，切实贯彻落实科学发展观，按照城乡统筹、构建和谐社会的要求，高度重视新乡村建设，通过政策引导等措施掀起中国乡村建设的第三次高潮。 　　乡村建设第一次和第二次高潮都是在国民经济高速增长的背景下掀起的。1927～1937年，中国GDP年均增长10%左右；20世纪80～90年代，中国GDP年均增长超过9%。目前，不光GDP增长率达百分之九点多，而且财政收入增幅更大，完全有条件掀起乡村建设的第三次高潮。国家已经把推进社会主义新农村建设列入“十一五”规划的蓝图。因此，大力推进社会主义新农村建设，正逢其时，时不我待。 　　新农村建设包括加快建设现代农业（未来学家托夫勒1999年就提出，中国发展“第三次浪潮农业”，可以使中国在未来50年内成为世界上的绝对强国），加强农村基础设施建设，整顿村容村貌，建设文明乡风，引入现代流通方式发展农村流通，发展农村教育、文化、卫生各项社会事业，推进农村工作的体制、机制创新等，内容丰富，而且是一个漫长的过程，必须分阶段实施。当前，乡村建设急需解决三个问题，即建立新机制，建设新村镇，建构新流通。 　　一、建立新机制 　　在乡村管理上，适应免征农业税后新形势的需要，要全面建立农村基层工作新机制。 　　几千年“皇粮国税”的终结，使农村基层工作发生历史性的转折，笔者把它概括为“乡村十变”：乡镇行政职能发生变化，工作目标移位，管理职能弱化，服务职能凸显；资源配置方式和管理办法发生变化，干部的“硬权力”弱化；基层微观组织结构发生变化，“政府通吃”的格局打破，非正规组织、非正规制度等新的组织和制度构架正在孕育，“家庭竞争时代”正向“组织竞争时代”过渡；干群关系发生变化，错位的“主仆”角色开始回归，干部在想“我该干什么”，农民在想“我该要他干什么”，干部说：“过去是身累，现在是心累”；农村社会“权”与“利”的分配机制发生变化，干部、群众开始尝试民主合作；乡村干部的价值取向发生变化，政绩观出现迷茫，过去“三要”（即过去群众所说的要粮、要钱、要计划生育）完成，有奖励表彰，现在没有衡量的标尺；计划生育工作发生变化，对抗性减弱，流动性增强，性别比例失调；乡村建设发生变化，规划和管理处于无序状态；农村基层组织经费供给来源发生变化，由自我供给变为上级财政供给，搜聚财富的功能取消，为向服务型组织转变提供了动力条件；村庄概念发生变化，地球越来越小，村庄越来越大，管理难度增大。 　　全面建立农村基层工作新机制，对于巩固税费改革成果，巩固农村基层政权，开创农村工作新局面，具有重要意义，也应是当前“三农”工作的重中之重。 　　（一）建立新机制的主要内容 　　第一，“乡村瘦身”，建立新的行政体制。建立新机制，首先要建立新体制，“旧瓶”无法装“新酒”。旧体制的弊端，最突出的表现是乡村规模过小，机构设置过多，人员编制过冗，导致行政成本过高。中国现在行政成本高出世界平均水平25%，全国乡镇财政收入能力不足1000亿元，而维持运转则需2500亿元，由于钱少，基层政府只能乱收费。新体制不建立，“黄宗羲定律”随时都会卷土重来。为此，一应推进乡村撤并，扩大乡村规模。这是建立新体制的关键环节。平原地区乡镇规模在10万人左右是完全可行的。安徽省芜湖市的3个县大力度撤并乡镇后每个县都只留有8个乡镇，最大的乡镇达12万人。在这个问题上，市、县是关键，中央和省一级必须有硬措施，这项改革才能推得开。不然，这种伤筋动骨的区划大调整，市、县是不愿意干的。二应扎实推进乡镇机构改革。乡镇内设机构设置应综合化、扁平化，进一步精简机构、编制，确保人员编制只减不增。推进乡镇领导体制改革，推行党政领导班子交叉任职，精减党政领导干部职数，乡镇领导机构的编制一般以5～7人为宜。三应推行公益事业和公共服务项目市场化改革。将原来的“七站八所”，按照“项目量化、公开招标、合同管理、奖惩兑现”的办法改革。但必须强调的是，在服务“三农”上，只能加强，不能削弱，对于公益事业必须加大投入，只是在管理方式上必须克服过去干与不干、干多干少、干好干坏一样拿工资的“大锅饭”弊端。这几项改革所需要的改革成本，从中央到省、市、县应分级负担。 　　第二，“以县为主”，建立新的县乡关系。目前的县乡关系是县级权力上收、责任下卸，乡镇已由过去责、权、利统一的实体结构变成了权小、责大、利微的虚体结构。权小，即现在乡镇范围内几乎凡是有权的所、站，例如财政、工商、土地、税务等，已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构，乡镇作为一级政府，除防洪、保安外没有任何执法权。责大，即县级部门责任下卸，乡镇政府实际做的工作很多并不是“份内之事”，而是给部门“打工”，却有硬任务、硬指标，要接受考核，动不动就被一票否决、就“进笼子”，乡村干部的主要精力都集中在“条条”工作上。利微，即分税制后，乡镇财政萎缩；免征农业税后，乡镇财政困难进一步加剧，只够“最低层干部执行最低级工资”；“乡财县管”后，乡镇只有支的功能而没有收的权力了。乡镇财权萎缩，使之根本无力承担相应的事权。 　　在这种形势下，应按照职权与责任相统一、财权与事权相一致的原则，因势利导，建立“以县为主”的新型县乡关系。凡属县级可以完成的行政事务，实行以县为主、乡镇协助的体制。县级主管部门派驻乡镇的机构，“伸腿就要负责”，主管部门要独立承担责任，同时赋予乡镇政府对这些机构相应的监督权。实行乡镇与县级主管部门双重管理的机构，尽量以县级主管部门管理为主。 　　在乡镇职能定位问题上，总的要求是建立服务型、法制型政府，特别需要强调的是，服务绝不能包揽，着眼点是所做的事情是政府能够做的，还是农民需要做的；是上面要求的，还是农民要求的；是出于部门利益的，还是普惠农民的。这是乡镇职能界定的重要方面，必须正确处理好“能不能”和“该不该”服务的问题。承诺是一种社会债务，对没能力偿还或不准备偿还的，不要轻许诺言，不然就会背起信誉的债务。政府当前只有“雇保姆”的能力，就先“雇保姆”，帮助解决“日常生活”问题。等有条件再“雇保镖”，帮助解决“威严”和“安全”问题。在现有条件下，如果“保姆”、“保镖”一起雇，肯定承担不起。 　　第三，“无缝管理”，建立新的政策通达机制。随着通讯、交通条件的改善，县级部门运用电脑网络已经可以掌控县域范围内农户田亩人口、贫困农户、民政工作和计划生育工作对象等到村到户的基本情况。原来有些由乡镇承担的工作环节，完全有条件改由县级部门或单位直接行政。在这种情况下，应利用现代信息技术，重构农村基层工作的管理方式，扩大县级政府及其部门直接到村到户的公共服务。安徽省金寨县推行“一卡制”，县里将涉及农民的12种补贴、要办的144道手续，只用一张卡管理到户，方便易行。这种经验值得推广。实行“无缝管理”，县政直达农户，没有中间环节，既不会“跑、冒、滴、漏”，又方便快捷。县级有关部门都可以充分利用现代科技手段，改革管理方式，开通连接农户的“直达车”。 　　第四，“调整结构”，建立新的公共产品供给机制。基层反映，现在国家支农、惠农政策很多，农民也确实得到了不少实惠。但是，政策的实际效果并不十分理想。基层把“三农”政策比喻为“一地鸡毛”??轻轻的，软软的，零碎的，散乱的。为此，国家应进一步整合“三农”政策，建立完善的政策体系。特别在农村公共产品供给上，应贯彻落实城乡统筹的方针，并针对现行财政支农资金多头管理、项目零碎、资金分散、效益不高的状况，在财政支出分配上调整结构，突出重点，压缩一般，打捆使用，形成支农资金合力，以发挥导向作用。应像治理大江大河那样，每年或一个时期内集中力量办好一件事，逐步解决农村教育卫生、农田水利、社会保障、科技文化等公共产品供给方面的突出问题，长期坚持下去，这样做，政策效应应该比“撒胡椒面”大得多。 　　第五，“由物而人”，建立新的社会活力激发机制。农村发展主要有三种推动力量：一是国家政策的导向力量，二是基层政权的组织力量，三是民间社会的激活力量。同是一片蓝天，一个地方的竞争力来自于它的创新力，创新力来自于它的活力。过去农村工作中的一个突出问题是“见物不见人、重物不重人、抓物不抓人”。激发农村活力，也必须树立“以人为本”的观念，人是生产力诸多要素中最活跃的因素。一要用好能人。当前大量劳动力外出务工后，留在农村的致富能人是农村发展中最具活力的第一资源，是农村先进生产力的代表，具有较强的辐射能作用。靠农村致富带头能人的示范和带动来解决农村经济活力不足的问题，更符合农村人多地少、以户经营的特殊国情，也是“以人为本”的科学发展观在农村的具体体现。抓致富带头人，在工作方法上实现从抓事抓物向“抓人”的转变，可以收到“四两拨千斤”的效用。安徽省从2002年起省、市、县三级坚持抓农村致富带头人的培育扶持工作，已培育致富带头人5万多个，被带动农户年增收30%。二要培育新人。把农村义务教育的主要责任从由农民承担转移到由政府承担，特别是由县以上政府承担，切实加大对农村义务教育的入。扩大“阳光工程”覆盖面，加强对农民的技能培训。三要放活组织，充分发掘农民的群体能量。农村改革过去放活了土地，放活了经营，放活了领域，放活了空间。“四个放活”的着眼点只在发掘农民的个体能量。在市场经济、世界贸易壁垒的条件下，必须充分发掘农民的群体能量。因此，要大力发展农村民间组织，加快制度创新，进一步健全和完善法律法规、政策规定，明确农村民间组织的合法地位，对尚处于萌芽阶段的农村民间组织，可以先实行备案管理，待运作规范后，再逐步纳入统一登记管理。以上三点的关键是处理好基层组织与农民精英的关系。政府必须转变计划经济时期“一统天下”的惯性思维，克服“求稳怕乱”的思想，充分认识民间组织在调适矛盾、配置资源、缓解压力等方面的重大作用，放手发展民间组织，建立正规组织与非正规组织、正规制度与非正规制度的良性互动机制。 　　第六，“删繁就简”，建立新的绩效考核评价机制。长期以来，政府推动工作的机制是一种压力传导型机制，任务层层下压，考核评比越来越多，措施越来越繁，基层不堪重负。不少地方仅为应付计划生育一项检查，乡村干部平均一年就要花去1/3以上工作时间。笔者在某地调查发现，乡镇经济和社会发展定量考核指标有十大项23小项，党委工作考核指标则有十大项64小项。而且考核越来越细，每项考核表“都有好多页”要填写，有的地方一个村有上百个档案盒。很多检查、考核要求购置车辆、制度“上墙”、有软件资料、经常开会部署等，哪一点做不到就要扣分，有的乡镇因为只差零点零几分而被一票否决，基层称之为“数字化管理”。而且每项检查乡镇都得以财力作保证，加重了乡村的负担。基层干部认为，这样的检查考核只重过程和形式，而不重结果，起不到激励作用。 　　应借农村综合改革的东风，自上而下全面改进农村工作考核评价办法，建立新的绩效考核评价体系，对旧的检查考核办法进行一次全面清理，坚决取消各种脱离实际的检查评比、达标升级活动，树立正确的工作导向。新的绩效考评体系尤其要引入社会评价机制，提高农民群众的参与度，坚决打破上级考评下级、系统内部运行的体制内封闭式考评的老办法。 　　建立新的绩效考核评价机制，重要的是引导干部树立正确、明确的政绩观，在工作方式上改变过去“号召动员型”、“指标压力型”的老套路，重塑理念，使工作方式逐步向“民主合作型”过渡。努力克服“王夫之定律”、“钱穆制度陷阱”在现实生活中的危害；同时，要使干部过去的“无限责任”逐步向“有限责任”过渡。 　　（二）建立农村基层工作新机制需要明确的几个问题 　　一是农村综合改革必须硬措施、大力度、强氛围、全方位地配套跟进。假如把城市改革比作攻取诸如国有企业、医疗制度、社会保障、就业制度等一座座“山头”，那么，眼下的农村改革则如同汪洋大海，让人有“老虎吃天，无从下口”的感觉。因此，农村改革发展到今天，不能单兵突进，不能小打小闹，不能慢条斯理，不能动作轻柔。 　　二是政策设计必须“自下而上”。过去绝大多数政策设计都是自上而下的，下一个文件，发一个号令，上下“一刀切”，全国一个样，这种做法带来许多弊端。农村基层工作新体制、新机制的建立，必须自下而上，给基层留足空间。基层应充分利用这一改革的自主权，结合各自的实际，开拓创新，做足文章。 　　三是在改革中培育新机制。机制是指农村工作各要素之间的关系，必须内发生成，无法引进或给予。机制具有内生性的本质特征，它不像资金、技术、人才、设备、制度等可以从外面引进，可以由上面给予，机制只能靠自身生成。机制的建立过程是一个复杂的过程，既是制度建设的过程，又是理念转变的过程，还是素质提升的过程以及习惯养成的过程以及关系固化的过程。因此，建立农村基层工作新机制，不能等、靠、要。 　　四是改革方案的设计必须注意应对“倍数效应”。社会学上的所谓“倍数效应”，是指在社会发展中解决了一个问题，随之又会冒出许多新问题。就如同一棵大树，把一个树头砍下，会加倍生出许多新的枝杈。世界上一些国家或地区在贫穷时还能够稳定，而在发展之后反而出现了问题，这就是因为社会在“倍数效应”的作用下，政府的应对方式和能力赶不上问题出现的速度和数量。因此，在推进综合改革时，在解决一个较为简单的问题时，政府都要有面对更多、更难问题的预见性和解决能力。 　　二、建设新村镇 　　在外部形态上，要用经营城市的理念经营乡村，用建设开发区的办法建设新农村。 　　（一）推进新村镇建设的重大意义 　　淮河、长江流域相对黄河流域和东北地区，村庄散乱的现象尤为突出。近些年，由于乡村建设被忽视，缺乏总体规划，农民乱占耕地建房的现象普遍，新村散乱，老村荒芜，居住环境恶劣，农民对村镇规划和整理有着强烈的要求。推进新村镇规划和建设，可以一举多得：一是改变农村脏、乱、差的面貌，改善农民的居住环境。二是提高村民的生活质量和文明素质。比较完善的各类基础设施使村民能够享受到准城市化的生活，而城市社区管理的约束，又对村民的素质有提升作用，例如不乱扔垃圾等。三是有效地“稀释”长期形成的盘根错节的宗族势力。新村民来自各村，对过去难以打破的固有宗族势力是一个强大的冲击，对推行民主自治十分有利。四是在更大范围内整合人、财、物等资源，优化配置，产生更大的合力效用。五是大大降低公共设施的建设成本。一个行政村都由十几、二十几个自然村落组成，即使实现道路村村通，花费的代价也是难以承受的，更不要说修通电、水、通讯、有线电视等公共设施了。六是实现农村生活社区化，打造承担“以工促农、以城带乡”的平台。七是有效地启动农村消费市场。集中居住可集聚人气，易于商业网点发育，加上水、电、通讯设施齐全，交通便利，邻里效应等因素，农村消费会得以迅速启动。中国有2亿多农户，一户增加5000元消费，总额是上万亿元。八是方便管理和服务。特别是在城市化进程中，“青壮打工去，留守老少姑”的情况下，社会治安等方面的管理在散乱的村落里很难实施。村庄的萎缩和逐步消失是历史的必然。新村镇建设正是在这一过渡期的适应性调整。九是为农民提供更大的发展空间和更多的发展机会。信息互动的快捷，交通的便利，加上集群的力量等，农民的发展空间和机会会更大、更多。十是开发出大量新耕地。安徽省阜南县朱寨镇的干部说，如果搞规划整理，全镇还可新增土地5000亩以上。十一是解决当前农村发展面临最突出的建设用地制约的问题。安徽省五河县武桥镇的干部反映，该镇如果对3个旧集镇进行改造，不仅可新增耕地1.5万亩左右，还可以在不占用基本农田的情况下，全部解决建设用地的问题。十二是创造出新的市场需求，开拓出新的市场空间。消化中国过剩的产能，帮助经济度过通缩期，仅基础设施建设对原材料的需求，就是一笔相当可观的消耗。十三是培养农民的“公众精神”，使农民在自我组织、自我操作中增强群体意识和公益意识。尤其在现阶段农村生产要素大量流失的情况下，重塑“公众精神”更显得特别重要。十四是避免发达地区经济急剧膨胀所带来的不良建设后遗症。 　　（二）新村镇规划和建设的主要内容 　　一是农村区域性的基础设施和公共服务设施项目。该类项目覆盖乡镇和有一定规模的中心村，与城市基础设施共同构成比较完整的国家基础设施和公共服务设施网络，主要包括县域新农村建设布局规划、人畜安全饮水设施、农村面源污染治理、农村垃圾收集和处理设施、教育医疗卫生设施等。这类项目应主要由政府承担。 　　二是直接面向村庄的公益类（或准公益类）建设项目。该类项目覆盖全部行政村和有一定规模的农村居民点。主要包括：①村容村貌整治。②中心村与建制镇的连通道路。③村庄内部的道路硬化。④村庄供水设施。⑤村庄内部的排水沟渠。⑥村庄公用水塘。⑦村庄公共厕所。⑧村庄垃圾集中堆放点。⑨村庄公共场院。⑩村民活动室等。这类项目应由政府和农户共同承担。 　　三是农户自主参与、农民直接受益的项目。此类项目覆盖广大农户，主要包括民居建设、人畜分居建设、沼气工程、传统民居保护、太阳能利用、风能利用、信息化工程等。这类项目应主要由农户承担。 　　（三）推进新村镇规划和建设重点应抓好的几个方面 　　第一，科学规划，统一布局。一要实施城乡统筹战略。构建城市市区一县城一集镇一中心村四级梯度构架，公共设置统一布局，综合配套，相互联通，分步实施建设。二要在大力撤并乡村的基础上进行。平原乡镇规模一般应以10万人左右为宜，村以5000人左右为宜。丘陵、山区乡镇规模一般分别以5万～7万人、3万～5万人为宜，村一般应在2000人以上。三要根据生产力布局、经济发展水平、经济流向、交通条件、地理环境、风土民情、历史沿革、行政区划、文化传统等因素合理布局新村镇。四要拨出专门资金用于规划。新村镇建设规划完全是一项公益性事业，古今中外都是由政府支付成本。因此，市、县、乡应拨出专门经费由建设部门组织专业技术力量编制规划。五要分层负责。市一级做好宏观把握，负责乡镇和村的总体布局规划，包括点的选择、规模大小，重点应放在集镇的详细规划方面，对此要注意防止不切实际的贪大求全（据有关方面报道，国务院对全国城市规划进行汇总累加，规划总人口竟达33亿人）。县一级在配合市做好集镇详细规划的同时，重点做好新村规划。乡镇在配合市、县做好镇村规划的同时，重点做好村庄内部建设和农户样板户型的详细规划。 　　第二，在规划的同时，对农户新建房屋一律停止审批。农民建房一般有三种：①建成精品，成为建筑文物典范。②建成废品，成为建筑垃圾，很快就得拆除。③留下空白。建精品不可能，建废品是浪费，不如留下空白，统一规划设计，待有条件时再建。目前，农村建房正值活跃期。20世纪80年代所建房屋进入老化期，正需要更新换代，加上进入20世纪90年代以来许多农民通过打工的积累，已有了建造新房的能力。眼下农村建房热潮异常高涨。一旦新房落地生根，带来的后患很难改变。当前，必须对建房进行“急刹车”，待规划实施后，再引导农民到新区建房。在规划区建设新房的农户，政府要与之签定协议，农户必须退出旧宅基地。 　　第三，典型示范，分步实施。有些村庄生成年代久远，村民世世代代在那里生息繁衍，故土难离是中华民族融化在血液中的“基因”。加上经济、社会、习俗等种种因素的制约，迁居的难度可以想象。国家、省、市、县应集中财力、物力、项目、政策等优势资源，打捆集中建设示范点，让农民真实地看到迁居后的突出好处，以此教育、吸引、激励更多的农民到规划区建房。在乡村这一历史性的变迁过程中，必须尊重农民的意愿，对其只能引导，决不能违背民意、简单操作，严防一哄而起、扒房建房、限期完成。就目前的情况看，没有10～15年的时间，乡村的这一蜕变过程是难以完成的。 　　第四，政府与农民互动。政府只可帮助选好领头人，帮助宣传发动，选派公务员、企事业单位的人员包村指导、引导，而具体项目操作，一律让农民自己去组织、去管理、去实施。韩国新农村建设中，政府投入多以补贴水泥、钢筋等基础设施建设所需原材料为主，并且奖勤罚懒。项目实施后，评出好、中、差，在村头立牌。对于差的，政府不再投资；对于好的，政府就多投资，让村民眼红，以此激励后进者设法赶上。对于搞得好的农民带头人，政府给予表彰，并且给予乘火车、汽车票价减半，子女入学优先择校、享受奖学金等方面的优惠。 　　（四）新村镇建设中需要解决的两大政策性问题 　　一是基础建设的投资问题。有四种方案可供选择。方案之一：由政府补贴启动资金或贴息贷款，进行旧村改造，搞好新村“四通一平”等基础设施建设；再通过给农民建房补助等措施，引导农民放弃旧宅基地，集中到规划区建房；然后把农民的旧宅基地在搞好土地占补平衡的前提下，集中开发利用。方案之二：欠发达地区把改造旧宅基地、实现占补平衡后的预期新增耕地面积，申请置换农用地开发转让指标，由国家或省有关部门协调，转让给需要用地又无法实现占补平衡的发达地区，转垦指标的土地按政策用于农地开发。欠发达地区利用转让指标的收益进行新村镇的基础设施建设。方案之三：发动企业和房地产商在总体规划的基础上，投资新村镇基础设施建设，旧村迁居、占补平衡后多出的土地，归企业和房地产商自行使用，可作为企业建设用地或房地产开发用地。用地时间可由政府出面协商，根据当地情况确定。方案之四：组织农民进行自助性开发，即由农民通过协商，筹资进行村镇建设和旧村改造，所节余土地的用途由农民决定。 　　无论以上哪种方式，算下来，除去新村镇基础设施建设的投资成本，新节约开发出的土地不论用于农业还是工商业，投资方都不会吃亏。农民也不会吃亏，他们失去的只是不能发挥效用的旧宅基地，得到的却是设施齐全的生活环境、与城市相仿的生活质量以及更多、更好的发展机会，而且比自己单独建设新村代价要小得多。应该说，这是一件投资方和农民“双赢”的好事。 　　二是新村镇建设用地问题。村镇规划和建设面临的主要政策约束是土地调整问题。由于实行了最严格的耕地保护政策，农村建设用地的扩大空间极小。对此，国家和省应结合实际，适当调整政策。在保护和节约耕地的前提下，把村镇规划和建设用地调整问题纳入国家、省、市、县土地利用总体规划和土地利用年度计划，允许以县或乡镇为单位实现占补平衡。对因迁村并点调整出的土地，在实现占补平衡之后，可进行市场化运作，用于农业开发或工商业。 　　三、建构新流通 　　建构新流通，就是在农村流通领域打造商业龙头，重构农村民族商业网络。 　　（一）在农村建构新流通的理由 　　第一，当前农村流通领域秩序混乱，已严重影响了农民增收和国家粮食安全，迫切需要整合流通资源，重构农村商业网络。农村供销社“网破、线断、人散”后，农村流通领域由于缺乏市场主干，市场秩序混乱，假冒伪劣产品坑农害农的现象时有发生，成为农民吃亏最大、受害最重、反映最多的热点问题之一，也直接影响到国家粮食安全。“一免三补”使农民受益很大，但除去农资价格上涨，农民增收名多实少。媒体报道了河南省的例子，由于种子、农药、化肥涨价，农民种植玉米成本每亩增加了25～27元。如果包括机耕、机播、机收、灌溉等方面的支出，每亩生产成本则增加30元以上。而给农民的“三补”，每亩平均只有15元，只达到所增成本的一半。如果再遇到假冒伪劣农资的坑害，后果更惨。农民幽默地说：“现在种田等于自费参加体育运动，锻炼了身体，但还白贴一套运动服。”整合资源，重构农村现代流通网络，规范和稳定市场，已十分迫切地摆在我们面前。 　　第二，随着中国流通领域全面对外开放，缺乏规模和龙头的农村流通业面临着被外资外企一举攻陷的危险。当“三农”问题已经越来越成为中国可持续发展的内生性困境时，“三外”（外贸、外资、外企）问题又渐渐成为中国可持续发展的外源性困境。通过外贸致富的是原料供应商和产品零售商。2004年，中国进出口总额数量巨大，世界为此震惊，现在是中国买什么，世界涨什么；中国卖什么，世界什么贱。外企出口已占中国出口总量的半数以上，外资已在中国一些主要产业中拥有资产的控制权。目前，全国48万家外资企业年报亏都在1200亿元以上，形成巨大的税收流失。根据中国加入WTO的承诺，2004年，国内零售业已全面放开，国外流通企业500强已有大部分落户内地。外资、外企利用强大的资金、技术和人才等优势在城市商业竞争中攻城掠地，势如破竹，少数已开始进入农村市场。到2006年，国内流通业将全面放开，这种竞争将进入白热化。如果这些外资、外企进入农村，缺乏主体的中国农村民族商业将无任何招架之力，大有全军覆没的危险。过高的经济外向依存度，使“利用外资反被外资利用”的阴影正在很多领域向我们走来。中国农村民族商业完全有能力自立自强，不应再被这个阴影所笼罩。抓紧利用有限的时间，加快打造中国农村民族商业网络，已迫在眉睫。 　　第三，农村流通业是发展农村经济、促进农民增收的前景广阔的“第三条道路”。温家宝总理指出当前搞好宏观调控有五个“更加注重”，其中一个就是“更加注重扩大消费”。而扩大消费的重点应是扩大农村消费，开拓农村市场。另一方面，当前农业内部挖潜的空间受到农业技术进步和规模经营程度的双重限制，农民进城务工则受到城市就业矛盾加剧和劳动力供大于求的双重制约。在农民增收、农村经济发展主要依靠的两条传统道路都严重受限的情况下，大力发展以商业和流通业为重点的农村第三产业，应是现实可行的“第三条道路”。安徽省太和县是个传统的农业县，多年来积极推动农民经商，形成40万农民闯市场的局面，并由第三产业带动第二产业、拉动第一产业，走出一条独具特色的“农商经济”路子，农民来自第二、第三产业的收入占50%左右，全县社会消费品零售总额、城乡居民储蓄余额都在全省名列前茅。太和县的实践证明，发展“农商经济”，具有更高的群众参与度和广泛的经济启动力。 　　（二）建构新流通的重点领域 　　改革开放以来，与其它产业相比，农村流通业发展被忽视的现象比较普遍，不仅投入少，而且缺乏总体规划。为此，应实施积极的产业发展政策，把发展农村商业和流通业作为免征农业税后农村综合改革的一项重要内容，作为农民增收的重要渠道、农村经济发展的重要动力、吸纳就业的重要阵地。对此，应着重从两个方面抓起：一是“培大”，二是“活小”。 　　“培大”，即实施大集团、大公司战略，加快建立农村民族商业网络。目前，中国农村流通领域的资源整合正处在关键时刻。民族流通企业要与强大的外资流通企业在中国展开竞争，做大做强是先决条件。在这方面，安徽省辉隆集团是一个较好的例子。辉隆集团的前身为省供销社农资公司，改制后，通过引入现代流通方式，构建“供应商＋总公司＋子公司＋配送中心＋连锁店＋农户”的现代农资销售网络，致力打造中国农村民族商业网络，已在10多个省建立了近百个物流配送中心和800多个连锁店，并与20多个国家有贸易往来。2004年，该集团销售收入达21亿元，比上年增长75%。辉隆集团打造的农村商业网络，不仅融销售产品与农业技术推广于一体，还发挥了主渠道的作用，规范和净化了农资市场，使农民免受质次价高农资之害。2003年9月，安徽省化肥市场价格一路上扬，辉隆集团两个月内从省外调进化肥30多万吨，不仅有效缓解了供应紧张的局面，而且使服务区内化肥价格下降了20%以上。 　　为此，国家、省、市、县应采取积极措施，加大农村流通业资源整合的力度，着力培育大型连锁企业，将有限的商业资源向部分优秀企业聚集，在农村建立完整的流通组织体系和连锁网络。对在紧要关头能够横刀立马挑战外企入主农村的大集团大企业，国家应出台政策，通过财政贴息、放宽信贷、民间筹资等方式，加大投入，使它们在竞争中有十足的底气。商务部已从2005年起开展“万村千乡”市场工程建设试点。应以该工程为载体，大力调整流通业态，引导各类大中型流通企业直接到乡村投资建立连锁农家店，推动连锁经营，为农民提供良好的消费条件，逐步缩小城乡消费差距。 　　“活小”，即大力发展农村中小型商户，使农村经济发展的“第三条道路”越走越宽。世界银行搜集了130多个国家和地区有关商业规范的资料进行分析，得出的结论是：“对企业规范多的国家大都贫穷，国家的经济发展都会受到不良影响。”中小商户是农村流通业中最活跃的因子，没有他们的发展，现阶段就很难有活跃的农村经济。对农村中小商户应在审批手续、登记注册、交纳费用等方面，提供更加优惠的条件。还应采取培训等措施，引导他们不断推进组织创新、管理创新、技术创新和服务创新，全面提高经营管理水平和竞争实力。有关部门应做好服务，为其搭建提供连锁加盟、产权交易、技术引进、信息共享、信贷支持和法律咨询等服务的平台，创新监管方式，避免多头重复检查，防止“吃、拿、卡、要”，为中小商户创造良好的发展环境。 　　作者：刘奇（中共安徽省委政策研究室）