经济改革以来，随着社会各部门利益关系的调整，农民收入问题备受关注。它不仅关系到农业经济的发展和农村工业化进程的推进，而且也影响到整个国民经济的增长。增加我国农民收入，增强我国农业经济发展的后劲，是十六大报告的一项重要内容。在增加我国农民收入的过程中，制度创新起着关键性的作用。 　　十一届三中全会以来，农民收入波动情况大致分为三个阶段：第一阶段，1979-1988年，是农民收入快速增长的阶段。由于实行家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制，大大提高了农民的生产经营积极性，农民收入显著增长。1984年，通过调整农村产业结构、发展多种经营和乡镇企业，使非农收入大幅度提高。另外，国家大量提高农副产品收购价格，农民人均纯收入年增长达到10％以上。第二阶段，1989-1996年，随着我国经济体制改革的深化和工农业产业结构的调整，农民收入增长波动较大，其中1989年到1991年农民收入增长较少。而1992年后，由于农产品价格的提高，农民收入又出现新的增长。第三阶段，1997年至今，农民收入增长减缓，城乡居民收入差距重新拉大。 　　一、近几年关于农民收入问题的争论 　　关于农民收入问题，人们从不同的角度，分析了农民收入增长减缓和城乡居民收入差距拉大的原因，并针对这些原因，提出了关于农业改革和政策调整的观点和对策。主要分为以下三种观点： 　　一种观点是从农产品特性和农业产业结构的不合理性来看，农产品本身生产周期长，投资回报期较长，受自然条件制约较明显，因而风险较大；主要农产品需求价格弹性小，根据蛛网理论，农民很难在价格波动中把握市场规律，增加盈利。而且大部分农产品不耐久贮，保管费用高，农业的产业结构也极不合理。随着人民生活水平的普遍提高，居民对农产品的需求结构发生了较大变化，而产业结构没有随之相应调整，致使在国内大量农产品供过于求的情况下，还要大量进口优质农产品。以粗放式经营为主的乡镇企业，由于缺乏资金，行业品种受低层次加工业等因素制约，经济效益很难提高。此外，农村人口过多，土地资源稀缺；农业市场体系不完善，农产品生产成本高，农业生产要素不能充分流动、合理配置；农民组织化程度低，大多分散经营，无法形成规模经济等，都在制约农民收入增长。 　　解决农民收入增长减缓的问题，应该依靠科技进步，优化农业产业结构，提高、优化农产品品质，健全农产品质量安全体系，增强农产品的市场竞争力；发展农产品加工业，推进农业产业化经营，增加农业投入，加强农田水利、交通、通讯等基础设施的建设，降低农产品成本；加大农村市场开拓力度，培育农村市场，完善市场体系；发展城镇建设，采用多种方式促进农业剩余劳动力的转移，引导农村劳动力的合理流动；控制农村人口的增长，加大扶贫攻坚力度，建立农村社会保障体系等等。 　　第二种观点以农民负担过重为出发点，主张从制度创新的角度，解决农民收入问题。认为是地方政府乱收费加重了农民的负担，一些地方政府盲目追求政绩，巧立名目，盘剥农民；县、乡、村三级组织冗员太多，工作效率太低，地方政府的财政收入难以养活如此众多的干部。农村税费制度不合理、不规范是导致农民负担沉重的直接原因，减负就要减税费，改革与农村市场经济发展的内在要求不相适应的、与分税制的财政体制不相适应的分配体制。 　　第三种观点认为，目前我国农村集体土地所有权主体不明确，造成集体土地所有权归属不清，以致产生主体错位。使劳动者丧失生产经营积极性，耕地所有权无人保护，大量耕地被侵占，少数人从中获利。农民经营土地时忽视有机肥，尤其是农家肥的施用，改施大量无机肥，致使土壤板结、有机质含量大大下降等一系列问题的祸根就是土地所有权不明确。所以，首先要明确农村集体土地的所有权主体。以上观点分别从不同侧面、不同程度击中了问题的要害，反映了问题的实质。但经济问题是表面，制度问题才是深层次原因。制度创新是农业经济发展，农民收入提高的标本兼治的良方。 　　二、制度创新是解决农民收入问题的根本途径 　　不合理的相关制度已经成为制约农村经济发展的关键因素。所以，农业改革首先应从制度创新入手。 　　首先，明确我国农村集体土地所有权主体。我国农村集体上地所有权主体应该是农民集体，而不是乡镇农村集体经济组织，也不是农村集体经济组织或村民委员会，更不是村民小组。农民集体享有农民集体土地所有权，在一定范围内的农民集体对自己拥有的集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。农民集体是一种新型的特殊民事主体，任何经济组织都不能代替农民集体拥有所有权，经济组织如村民委员会、村民小组只是集体土地的经营者和管理者。这就决定了任何一级政府或个人都无权将集体土地转卖，这一点对确立农民的主人翁地位有重要作用。有的学者认为，将农村集体土地以均等的形式划归农民集体中的每一个公民，建立土地所有权交易市场，则农民成为真正的市场主体；土地资源自由流动，则农村土地产权由行政配置转向市场配置，与市场经济接轨。我们认为此举不妥，这样必然会导致土地向少数人手中集中，而在现阶段生产力不发达的情况下，广大农民丧失主要劳动资料--土地后，就失去了生存的能力，工业部门又无法吸纳如此庞大的剩余劳动力，易引起社会动荡，后果不堪设想，农民收入反而会极骤下降。农民集体拥有土地所有权，农民集体中的农民集体成员对农民集体土地不存在应有部分，也无权要求分出或转让其“份额”。所以，农民集体土地所有权不属于按份额共有的性质。农民集体成员拥有的土地承包经营权既可以转让，也可以继承。同时，非农民集体成员（法人、其他组织、自然人）也可依法取得土地承包经营权，政府或集体组织要从农村集体土地所有权中退出，政府无权干涉农民集体的耕作、经营，在农民集体所有的土地上，各农户可在自愿的基础上自由联合，组织合作经营、耕作。但这一定是在农户自愿的基础上，政府无权干涉和强制。只有这样，才能充分保证农民的主人翁地位，拥有生产经营的自由，才能充分调动劳动者的积极性，激励农民或农民集体去保护集体耕地，农民收入提高才有可能。 　　第二，农村税费制度改革。不合理的农村税费制度是农村经济发展的瓶颈，是农村社会不稳定的导火索。农民负担中的“提留”和“统筹”是农民对其所在农村社区的负担，是人民公社时期留下的遗患，早应取消。“村提留“包括公益金、公积金和管理费，是集体经济组织为改善生产条件、扩大再生产和集体福利进行的内部积累，以及维护村务正常运转而提取的管理费。“乡统筹”则用于安排乡村两级办学、计划生育、优抚、修建乡村公路等公共事业。人民公社时期，政社合一，公社范围内对公共产品的需求由公社内部解决。而实行了家庭联产承包责任制后，农村公共产品的供给应主要由国家财政来解决。至于乱收费、乱摊派、乱集资、乱罚款，是农民的不合理负担，是非法行为，应以法律条文的形式明文规定，予以禁止。农村集体土地所有权属于农民集体，乡村政府没有权利乱收费。由于减负可能出现的农村政府经费不足应以精简机构的方式解决，教育经费不足，应通过加大教育经费投资力度的方式解决。 　　第三，人事制度改革与乡镇政府职能转变。乡镇政府人事制度改革与其职能转变是农村税费改革成功与否的前提和关键。目前，农村的行政管理体制已经不能适应社会主义市场经济发展的需要，突出表现为机构庞大，冗员过多。财政供养人员过多，导致收支不能相抵地方政府为弥补财政支出而加重农民负担。因此，精简机构，减少乡镇干部和工作人员，清退乡镇自聘人员，适度合并乡镇事业单位，减少机构设置，提高办事效率是农民减负、提高收入的根本。乡镇政府机构必须转变其职能，政府的经济职能一定要由计划经济条件下的指挥、指令为主，转变为市场经济下的调控、服务为主。从“管”农民、服务上级到为农民服务、为农民办事，从“官本位”到“民本位”。 　　第四，建立健全农民权益保护制度。农村人口占全国人口的80％，是最大的社会利益群体。但同时农民又是各个社会利益群体中相对弱势的利益群体，农民的利益很容易受到不法侵害。因此，建立农民权益保护制度，已是当务之急。一要建立和完善法律约束机制，市场经济下，减轻农民负担，保护农民权益，必须从法制入手，建立健全法律体系，严格依法办事，强化依法行政。在农村开展普法教育，使农民和地方政府干部知法懂法，使农民能够用法律的武器来保护自己的权益。用法律监督和约束乡镇干部的行为，法律在农村的实施必然会将政府行为限定在法律的框架之内。这样，乡镇政府对于各种资源和财力的分配和使用都必须依照法律和规章制度，不能任意侵害农民权益。二要扩大基层民主建设，完善村民自治，建立村民自治组织，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。要使农民有发表自己意见的权利，公开、公平干部选拔，加大公共产品供给和使用的透明度，保障农民的知情权和参与权。在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的各种站所全面推行政务公开制度，定期将政务收支情况公之于众，杜绝干部滥用权力贪污挪用、挥霍浪费。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（开封市广播电视大学）