安徽省财政科研所　叶翠青 　　我国试点地区的农村税费改革已取得明显成效，农民负担大幅减轻，国家、集体和农民的分配关系初步理顺，征管程序得到简化，降低了农业税收成本，缓解了干群之间的紧张关系。但随着农村税费改革的扩大和深入，改革过程中也逐渐出现了一些深层次矛盾和问题，需要对这些问题进行研究分析，以减少分歧，并加强推进相关方面的配套改革。 　　一、农村税费改革的目标定位问题 　　我国的农村税费改革，是在社会主义市场经济体制初步建立的形势下，在农村经济发展速度和农民收入增长速度明显减缓的环境下，尤其是在农民负担过重和农村干群关系比较紧张的情况下，由个别试点到逐步全面推开的。因此，农村税费改革必然会出现以下特点：一是减轻农民负担成为改革的最直接推动力量；二是遏制农村"三乱"成为改革的主要着力点；三是简化农业税制，规范征管操作成为改革的重要突破口。从这些特点可以看出，改革要达到的首要目标是减轻农民负担。正因为如此，许多地方改革后农民负担确实减轻了，但留下来的财力缺口却无法弥补，并成为农村税费改革继续深化的主要阻力。把减轻农民负担作为改革的首要目标是必要的，因为农民负担过重已是目前农村中所有矛盾中的一个突出问题，成为影响农民生产积极性、农村经济发展以及扩大农村有效需求的重大障碍。但是，农村税费制度只是导致农民负担过重的传导杠杆，为加重农民负担提供了便利条件，而农民负担过重的根本原因，是长期形成的城乡不统一的"二元社会经济结构"。 　　当工业发展到一定的程度以后，国家应逐步采取反哺农业、农村和农民的政策，这是世界各发达国家都曾经历和实践证明了的普遍规律。但是，我国在工业化和城镇化迅速推进的同时，却疏忽了对农政策体系的及时调整，导致城乡差别迅速扩大，城镇居民收入和农民人均纯收入之间的差距越来越悬殊。不仅收入差距在扩大，而且城镇居民和农民之间在许多政策上是很不公平的。工业发展带来的好处基本给了城镇人口，农村的公益事业发展，农民的教育和医疗，农民的社会保障等等要全部由农民自己承担。在这样一个"二元社会经济结构"下，在我国全面快速推进小康社会的建设过程中，必然会出现农民负担过重的问题。因此，单靠农村税费改革是不可能把农民过重负担完全降下来的，即使眼前降下来，长久了也会反弹回来。这就是我们为什么担心，目前的农村税费改革能否越过所谓的"黄宗羲定律"，出现改革后农民税费负担进一步加重的情况。 　　当前，通过农村税费改革来消除加重农民负担的传导机制，从而达到实现减轻农民负担的初步目标，这是完全可以做到的。但要长期减轻农民负担，确保农民负担不反弹，就必须要深化农村税费改革，把农村税费改革上升到对与市场经济发展不相适应的农村社会经济发展的各个环节和层面进行全面改革，包括政治的、经济的甚至文化的各个方面进行必要的改革，在农村确实掀起一场第三次革命。按照这个思路，仅从目前农村税费改革的狭义来理解，有一个目标是必须而且也能够达到的，那就是把农民看作市场经济主体，在农村建立与社会主义市场经济相适应和与城市税制相统一的农村税制体系，首先在税制上消除城乡"二元结构"。农业税是一个特殊的税种，是我国"二元经济结构"在税制上的体现，与市场经济的发展和国民待遇原则之间很不适应。随着市场经济的发展和条件的逐步成熟，要考虑取消农业税和农业特产税，重新建立以收益税为主体的农村税收体系。目前，农民负担过重，收入增长缓慢，而国家整个经济尤其是工业经济快速发展，国家财力也相应大幅增长，在这种形势下，可否考虑在农村新的税收体系建立之前这段时间，对农业税实行零税率，以进一步减轻农民负担，使农民得以休养生息。实行零税率后的县乡财力缺口，由中央财政完全承担，通过转移支付给予全额补齐。待我国城乡经济基本达到一体化后，通过逐步开征新的和城市相统一的税种，不断完善农村的税收体系，并通过开征统一的城乡社会保障税，将农村的社会保障纳入全国统一的保障网。 　　二、我国政府支农机制调整问题 　　农村税费改革中的问题突出表现在以下方面：一是乡镇财力锐减和基层政权的正常运转问题；二是农村义务教育和社会公益事业发展的投入问题；三是债务负担沉重和偿还问题；四是村级集体经济发展和公益事业保证问题。总之，都是一个"钱"字，实际上是各种内在矛盾在财力上的集中体现。乡镇政府是我国最基层的政权组织，担负着贯彻落实党和国家在农村的方针政策，全面管理和维护农村社会经济秩序，向农民提供各种公共服务的重要职费。因此，必须要在转变和调整乡镇职能的同时，加强乡镇必要职能的建设和财力保障，确保乡镇履行职责。 　　过去，我国政府对农业的支持，一方面支持的力度不够，另一方面又主要集中在大型农田水利基础设施建设和农产品收购流通环节，农民直接受益很少，特别是与农民生产、生活直接相关的公共事业和公共设施方面，政府没有给予有力的支持，比如农村的医疗卫生，现在的条件比过去没有多大改善。因此，要对我国的支农机制进行改革，在继续加强农村水利基础设施建设的同时，要把支农的主要精力放在支持小型的农村社会公益事业和公共设施建设上，放在为农民提供与生产、生活相关的各种公共服务上，如农村义务教育、医疗卫生、救济和养老保障、生产补助、乡村道路、电视文化等等方面，让农民直接受益。 　　目前，县乡财政支出的主要压力是农村义务教育的投入，教育支出基本占到乡镇财政支出的70-80％，县级占到50％左右。从建立公共财政的思路出发，提供九年义务教育是我国政府向全国人民提供的一个非常重要的公共产品，全国人民受益，是振兴中华民族的共同需要。因此，这样一个关系全民族的公共产品的供给，理应由中央政府承担，其支出应由中央财政负担。鉴于管理的面广，情况复杂，只不过应该把管理交给地方政府。而目前恰恰相反，全部义务教育由地方承担，尤其是主要由乡镇政府来承担，这是不合理的，也是乡镇甚至县级财政无力承担的。因此，对农村教育的投入确实要进行调整，中央政府应该承担起责任。同时，随着我国经济的发展和农村全面建设小康社会进程的推进，农村的医疗卫生和养老保障也将成为重要的社会公共需要，逐步建立比较完善的和城市相协调、相统一的农村社会保障体系，也将是我国政府的重要职责。中央政府应未雨绸缪，提前谋划，逐步推进农村社会保障体系建设，而不能把这件事完全推给乡镇一级政府，否则也会出现象义务教育一样的情况，不仅成为乡镇财政的过重负担，而且影响农村社会保障体系建设的进程，成为农村一个重要的不稳定因素。 　　加入WTO后，我国农业面临更严峻的竞争形势。我国人多地少，机械化不易推广，科技含量难以提高，投资规模受到限制，因此，我国农业必然成本比较高，效益相对低，国际竞争力很难快速提升。我国有近9亿人口在农村，要全面建设小康社会，关键是要快速推进农村经济的发展，提高农民的收入水平。因此，要在做好农村劳动力向城镇转移，大力推进农业产业化，促进土地有效流转的同时，加大对农民生产经营的直接支持力度，直接降低农产品成本。在目前农业还比较粗放经营的阶段，通过降低成本直接提高农产品的国际竞争力。同时，也使农民逐渐有更多的积累，提高农民生产和加大投入的积极性，逐步提高农业的科技含量，使我国农业跨入以提高质量来提升农产品国际竞争力的新阶段。 　　三、乡镇管理体制改革问题 　　我国乡镇政府是在计划经济体制下从过去人民公社转变来的，虽经多次改革和职能转变，仍带有许多计划经济的职能特征，与我国希望把政府建成具有调控经济、管理社会、强化监督、提供服务等主要职能的精简、高效、统一的政府的要求相比，乡镇政府还存在不少问题，突出表现在"四多"即政府多、职能多、单位多和人员多。过去，为了直接指挥、协调和领导农业生产及农民的生活，人民公社的区划设置一般都比较小，因此，在此基础上成立的乡镇政府的区划面积也就较小，导致乡镇政府较多，乡镇管理成本偏高，从而加重了地方财政和农民的负担。随着交通设施和通信条件的改善，乡镇政府区划面积小的问题十分明显和突出，不少地方实行了撤乡并镇工作，顺应了改革发展的形势，取得了很好的成效。撤乡并镇，不仅降低了乡镇的行政管理成本，而且有利于转变政府职能，提高工作效率，同时也能够促进农村集镇的发展。乡镇政府的职能多、单位多和人员多等问题已是一个老生常谈的问题了，但又是一个非常严重的问题，不仅增加了乡镇财政负担，而且瞎指挥、人浮于事、村级应酬不暇等在老百姓中造成很坏影响，同时又很可能是"三乱"回潮的直接原因。因此，在推进农村税费改革的过程中，一定要下决心解决这个问题。从实际出发，从工作需要出发，真正转变职能，将各种站、所进行归并，在政府内成立几个综合办公室，切实体现精简、高效、统一的要求，实现乡镇政府从管理指挥型向服务供给型转变。 　　今后一段时期，在我国发展小城镇有着特别重要的意义。城镇是连接城市和农村的纽带，是计划经济甚至小自然经济与市场经济的衔接点。加快推进小城镇的发展，既是农村经济市场化和农产品商品化的要求和体现，更是有效转移农村剩余劳动力、促进农村工业发展和实现城乡一体化的必然要求。同时，小城镇还是政府向广大农民提供社会管理服务、供给公共产品和维护社会安全的必需载体。因此，我国小城镇的发展状况如何，将直接影响甚至决定着农村全面小康社会的建设步子，关系到党的"十六大"提出的全面建设小社会目标的实现问题。发展小城镇，关键是要提供小城镇发展的各种公共设施和公共服务，不仅包括供电、供水、道路等基础设施建设，而且也包括教育、卫生、安全等公共事务。从目前来看，小城镇发展的公共产品供给存在严重不足，乡镇政府没有财力来完全担此投入的重任，国家应给予大力的支持。另外，要尽快改革户籍制度。我国的户籍制度是我国形成"二元社会经济结构"的根本制度之一，是对农民的歧视之一。目前的户籍制度，是与社会主义市场经济发展相悖的，它阻碍了社会资源的优化配置，制约了城乡一体化的发展。今后应该按照国际通行的按居住地登记户口的原则，实行以居住地划分城镇人口与农村人口，以职业划分农业人口与非农业人口。对新人居的城市人口，要在就业、入学、保障等方面享受原城市人口的同等待遇，建立统一的安全保障网，实现人口的完全自由流动。 　　正因为小城镇的发展，在今后的农村社会经济发展和全面建设小康社会中扮演着极其重要的角色，发挥非常重要的作用，那么就需要建立一个职能健全、管理有力、服务高效的镇政府。前面说到，今后国家对农村、农业和农民的大量支持，要转到向农民提供与他们生产生活密切相关的小型公共产品和公共服务上。但这些广泛的、繁杂的、琐碎的公共产品和服务的供给，绝不可能由中央政府或省、市、县政府直接向农民提供，而必须要依托镇政府来完成这些任务。因此，随着我国城乡社会经济一体化发展进程的快速推进，镇政府的职能会加强，责任会加大。有人鉴于目前乡镇政府职能弱化、人多事少以及增加农民的负担等问题、提出了要取消乡镇政府的主张，这是不可行的。一方面，现在乡镇政府的一些职能还不可取消，也没有别的办法进行代替，另一方面随着农村经济的发展和国家对农村支持力度的不断加大，农民将会广泛地需要和依靠乡镇政府为他们提供各种公共产品与服务，包括小城镇公共设施和公共事业的建设。所以从长远计，一是按照降低乡镇政府成本、减轻农民负担的原则，实行撤乡并镇，支持小城镇的发展；二是按照转变政府职能的要求，继续精简乡镇政府机构；三是适应镇政府职责逐步加大的形势要求，加强镇政府的职能建设，使镇政府能够满足今后职责扩大的需要。尤其是在财政管理方面，要发挥镇政府在促进小城镇发展、满足农民对各种公共产品与服务的需要方面的作用，就必须要加强镇政府的财政职能和管理水平。一级政府，一级财政。对该政府的财政建设，要严格按照一级财政的要求，该强化的强化，该放权的放权，该管理的要严格管理。特别是要发挥基层人大的监督管理作用，确保镇政府的财政走上规范、公开和透明的轨道上来，为未来小城镇的快速发展和城乡一体化的发展提供财政保障。