国土资源部信息中心 宋国明 　　土地征用赔偿是世界主要国家土地征用制度的三个基本要件之一。这是在公权对私权侵害的必要赔偿。任何国家都规定了赔偿制度，区别之处在于被征用人所得到的是“公平赔偿”还是“适当赔偿”。具体体现在赔偿程序、赔偿方式、赔偿标准和确定的方法、赔偿支付时间、纠纷之间处理方面。这反映了对私人财产保护的力度。 从理论上讲，土地征用是为公征用土地的一种方法，其处理是政府一方的单独行为，因此是行政处理的一种。在过去的君主时代，君主对于私人财产享有至高无尚的权力，可以任意没收剥夺，既不考虑公共需要，又不会给私人补偿。自法国大革命后推翻了君主专制，实行民主政治，私人财产不可侵犯，形成欧洲政治思想的潮流。在法国大革命的“人权宣言”中第17条规定“财产权为不可侵犯的神圣权利，人民财产要根据法律认定，方可为公共需要而用，并预先给予公平补偿，不得剥夺”。根据这条法律，私人财产并非不可剥夺，而必须经法律认定系属公共需要，且先给予公平补偿。此规定，创立了现代土地征用公平赔偿的立法基础。 目前，所调查的大多数国家的土地征用法或相应的法律中都把“公平的市价”或“公正的赔偿”作为征地的赔偿准则。然而，由于不同的国家社会制度不同，文化历史背景的差异，造成对“公正赔偿”认识不同。因此，各国在实际的赔偿过程中，在赔偿方式、赔偿金额的计算标准和计算时间上有共同之处，也会有很多差异。 赔偿程序 从所调查的主要国家和地区的情况看，土地征用赔偿的程序大致为：土地的原所有者和利益相关人提出赔偿申请；主管土地征用政府机构（或征用机构）自己或请专业评估师对被征地及相关资产进行调查评估；主管机构确定赔偿金额和方式；支付赔偿；如果在赔偿方面有争议由法定机构进行裁决。 不同国家土地征用赔偿的程序也有所区别。如有些国家并不是由当事人首先提出赔偿申请，而是由主管机构直接确定赔偿金额和赔偿方式，例如印度和马来西亚，但当事人如果认为赔偿不足或赔偿方式和赔偿分配不合适可向法院上诉，要求公正裁决。 赔偿方式 大多数国家采用现金赔偿，或现金和实物赔偿兼用，例如日本，对于损失，原则上要用现金进行赔偿，也可以通过土地征用委员会裁决，采用提供替代土地的方式进行赔偿。具体采用何种赔偿方式，也可以协商办法解决。加拿大阿尔伯达省采用的方式是提出“建议的赔偿”，土地征用者在进行完地产评估之后，将评估通知，也就是“建议的赔偿”通知土地所有人。土地所有人对赔偿可以接受也可以不接受。接受的话，也不影响土地所有人向法院提请诉讼，要求增加对土地的赔偿。新加坡法律规定，通常情况下，赔偿费应当用现金支付，但地税征收官也可与享有权益的当事人进行协商，在保证当事人享有公平权益的情况下，以其他方式进行赔偿。印度采用的方式是：如果当事人同意接受补偿金数额的话，把补偿金交给当事人就行了；如果当事人不同意补偿金的数额，那地税征收官就要把补偿金暂时存放在法院一旦问题得以解决，再把补偿金发给当事人，除补偿金外还要补发一定的利息。 另外，也有些国家或地区采用“土地债券”的方式进行赔偿，如韩国、津巴布韦、我国台湾省等。债券补偿制度是韩国近年在征用土地补偿上出现的一种新方式。经1991年修订后的“土地征用法”规定：对于土地征用和使用的补偿，除其他法律的特别规定以外，原则上要以现金进行支付。但是，如果项目人是国家、地方公共团体、公共团体、土地公社及由总统令指定的如道路公社一类的政府投资机构时，在下例条件下：第一、土地所有人及关系人希望时；第二、总统令规定的当事人不在的不动产，按总统令规定，补偿金为1亿韩元以下时支付现金，超过的部分则可以采用债券的形式进行补偿。另外，依据韩国“土地征用法”第四十五条第五款和“公特法”第三条第二款规定，补偿金超过总统令规定的部分，可以用该项目人发行的债券进行补偿。债券的偿还期限为5年以内，利率应该高于债券发行时的一年定期储蓄利率。 赔偿标准 给予被征用土地的所有者或使用者的赔偿数额对其他所有者或使用者能够有重要的影响力和公平的暗示。过低的赔偿费不利于土地所有者进行土地改良，他们害怕一旦土地被征用他们将不能收回这些投资价值。过低赔偿费的另一后果是银行将不愿意对某些他们认为很可能被征用的地产进行贷款。即使按完全的市场价值赔偿，对土地所有者来说也是过低的，由于不考虑土地的附加值，而这个附加值是市价所不能反映出来的。另一方面，过高的赔偿费将不利于合法的征用，不利于“公共利益”的实现。因此，确定一套合理的赔偿标准是非常重要的。 对于土地征用赔偿的标准，大多数国家是以被征土地和相关资产的市场价格为主要参考标准，不同的只是市场价格的计算时间。其中大多数国家或地区是以在正式的政府征地通告发布日的市场价格，或最终裁决日的价格，或正式征用日的价格为准，如马来西亚、德国、印度、韩国、波兰、美国、日本、香港、英国等。 有些国家为了抑制土地投机，把标准定在若干年前的被征土地的市场价。如瑞典对土地征用赔偿价格的计算，是以10年前该土地的市场价格为标准的。法国虽然参考土地征用日的被征土地周围土地市场价格，但是还要以最终裁决日一年前的被征土地的用途为准确定地价。因为土地的用途是确定土地价格行情的重要标准，农业用地与商业用地当然不是一个水平的价格，法国的这种做法实际上是相对冻结了土地的价格，同样是为了防止投机买卖土地。 新加坡在土地市场价格的计算方面有独到之处。在1985年修改土地征用法之前征用土地计算赔偿价格时，是以1973年11月30日该土地的价格和征用时的现时价格为参考，两者之间取较低的一个为赔偿标准（因为1973-1981年之间的地价一般低于1973年的价格，而在1981年以后土地现价往往高于1973年的价格）。上述规定一方面防止了投机，更重要的是减少了政府征地的财政负担。这一政策，使新加坡土地迅速国有化。但这样的做法却使土地所有者失去了应有的保护。对此，1985年修改了法律的这一条。对于1987年11月30日以前征用的土地其赔偿费应考虑1973年11月30日该土地的价格。对于1987年11月30日或以后征用的土地，赔偿费应考虑1986年1月1日该土地的价格；1995年政府再次进行修改，以后征用土地的赔偿标准将按征用时的市场价格确定。 有些国家还以所有者纳税时的申报价格作为确定赔偿费参考确定价格，如法国、墨西哥、危地马拉、新加坡等。在墨西哥，土地所有者有权获得所有者为了税收目的申报的或认可的数额，这个数额可以根据以前的纳税价值的改变进行调节。在新加坡，申报的纳税价值是赔偿费最高限额，而危地马拉城的最高限额是申报的纳税价值加上30%。1980年萨尔瓦多出于土地改革的目的，使用了1976和1977年的纳税价值。 总之，在土地征用赔偿标准的确定方面除以上一些特点外，不同的国家还有一些其他的差异，下面是一些国家的具体情况。 英国规定：土地征用补偿价格的标准是以被征用的土地所有者在公开土地市场能得到的出售价格为计算标准的。计算补偿价格的时期确定在征用者进入土地（在取得权利前实际占有）的日期。如果有些土地在征用之前因要转为公用事业开发地，而造成的地价上涨，原则上补偿价格不包括这一部分。但是，某些合理的上涨可以考虑。 德国的赔偿价也是以政府公布土地征用时土地的市场价格为准。对于农业用地，赔偿费等于被收回土地的现行市价。在田地被分割和切断的情况下，必须根据下面几种情况支付：（a）花在路上的时间长了，要多买汽油；（b）受走弯路之苦；（c）土地边界增加带来损害赔偿金；（d）被损坏的土地界址带来损失。 美国规定征地赔偿的价格按征地之日市场价格计算，愿买愿卖的现金额。但确定的市价不反映买后的财产价值。 印度的赔偿标准包括：①土地被征用发布公告时的土地市场价值；②在土地被征用时对当事人土地上生长的庄稼和树木（如果有的话）所造成的损失；③在土地被征用时对当事人其他土地（如果有的话）所造成的损失；④在土地被征用时对当事人其他财产、动产或不动产和当事人收入（如果有的话）所造成的损失；⑤对土地被征用，当事人被迫迁居别处或到其他地方经营所造成的损失；⑥土地被征用公告发布之后到地税征收官正式征用土地期间对当事人所造成的土地收益损失。 中国香港特别行政区规定：征地赔偿价一般是以土地收回当日的市场价格确定的，如果上述计算的赔偿金额不足以赔偿业主的实际损失，政府会在法律许可的赔偿外，另加一笔补偿费。赔偿费的确定具体标准有：（a）收回土地那天土地和房屋的价值；（b）附属物的价值；（c）土地或建筑物脱离索赔人的其它土地造成的房屋损失或损坏的数额；（d）搬迁造成的损坏或损失的数额；（e）合理搬迁费。 巴西1956年征用法颁布了“公正赔偿”的决定因素：（a）对税收的评估价值；（b）地产的买价目；（c）从地产得到的利润；（d）地产的位置；（e）地产的保护情况；（f）地产的投保价值；（g）可比较的地产在过去5年的市价；（h）被指定的土地被征用之后，剩余地产的估价或减值。 印度尼西亚的赔偿标准规定了3种选择：1）土地征用常设委员会决定的价格；2）土地所有者报税时申报的价值；3）土地的市场价值。事实上，土地征用常设委员会仅对享有完全所有权的地主支付完全的赔偿金，对那些享有部分土地所有权的地主仅支付部分赔偿金，而对擅自包住房屋者则没有任何赔偿。 中国台湾省土地征用的补偿项目包括：1）被征收土地的地价补偿及负担清算；2）被征收土地地上改良物的补偿；3）被征收土地地上改良物的迁移费；4）因征用土地致使其相邻地受到损失者的补偿。 赔偿支付的时间 无论是现金赔偿还是实物赔偿，或债券赔偿，通常应当在土地权利人失去权利之前支付。例如韩国、日本、意大利等。有些国家是先由土地征用单位提供一个初步赔偿金额，例如加拿大的阿尔伯达省先由征用单位提出“建议的赔偿”。土地征用者在进行完地产评估之后，将评估通知，也就是“建议的赔偿”通知土地所有人。土地所有人对赔偿可以接受也可以不接受。接受的话，也不影响土地所有人向法院提请诉讼，要求增加对土地的赔偿。同样在香港，对于受影响的物业租客，政府会在土地权利人失去权利之前支付相应的补偿金，即使租客不同意这笔补偿金额，政府也仍然先拨出这笔资金让他们做出搬迁安排，但政府会同时提出书面声明，声明接受这笔金额的人仍然可以保留提出要求超额补偿的权力，甚至是向土地审裁处提出诉讼申请的权力。 有些国家当事人是在失去权利后才得到赔偿金，但他们同时可以得到失去权利时到获得赔偿金之间的利息。如果当事人不接受主管机构对赔偿金额的决定，并打算向法院提出上诉，为了不影响征用机构正常进入被征土地，要求征用机构将原定赔偿金先存入法院，待法院判决后，再由征用机构补齐。例如新加坡规定，如果当事人不接受地税征收官关于赔偿金额的决定，地税征收官可以单方面向最高法院发出申请，由最高法院下令将这笔赔偿费存放在法院。如果地税征收官尚未支付赔偿费，或未将赔偿费存放在法院，则地税征收官除了应支付此笔赔偿费外，还应以每年6％的利率支付此笔赔偿费在占有土地之日到将赔偿费支付给当事人或存放在法院期间的利息。这样既不影响征地机构的工作，又可以较好地保护了原有土地所有人和相关权益人的利益。但也有些国家出于国家的经济和政治原因，在占用土地前仅支付了部分赔偿金，其余金额在以后的规定期内支付。例如津巴布韦在征用白人农场土地，赔偿地上财产采取方式是，征地时立即支付25％的赔偿金，其余在5年内付清。支付方式可以是现款，也可以是债券，这要由财政部根据情况来定。这样资产所有人的利益得不到有效保证。 通常情况下，如果在土地征用赔偿期限过后仍然没有支付赔偿，土地征用者将受到一定的处罚，或与当事人进行协商适当延期。例如波兰规定，赔偿费应当在征地的最终裁决之日的14天之内一次性付清。经土地所有权人的同意，在征地裁决成为最终决定之后，对赔偿费的评估可以推迟三个月的时间。如果赔偿费久拖不付，则颁布征地裁决的机构要发布单独赔偿法令。根据民法，如果政府延期支付赔偿费是要受到处罚的。有些国家到期未支付征用赔偿，土地征用将失去效力。马来西亚规定，土地征用补偿费应当在政府发布征地的最后通知的二年内完成。如果不是这样，土地征用就会失去效力。如果在土地被征用或在三个月有效期内没有支付补偿费，就要按每年8％的利息从规定支付日期到实际支付日期计算补偿给当事人。 纠纷的解决 大多数国家或地区在土地征用的过程中，土地征用的赔偿额是由政府主管部门确定的，或由征地机构与所有的当事人协商解决的。如果协商不成，或当事人不满政府主管部门所确定的赔偿额，可向法院上诉，由法院做最终裁决。例如像英国，赔偿金额的确定既可以通过征地当局和所有的当事人两者之间达成的一致意见，又可以采用土地法庭裁决赔偿费。英国与其他国家不同是设有专门的土地法庭。而多数国家是民事法庭裁决。与英国情况相似的有瑞典的土地法院、香港的土地审裁处等。法庭的裁决原则上要公正地公平地确定赔偿，以英国情况为例，英国土地法庭主要是根据下面的原则裁决赔偿金额的：（a）在征用是强制执行的事实下，没有补偿费；（b）地价将采用自愿购买者在开放的市场上购买土地所需支付的数额；（c）假如征地目的需要法令认可，那么将不考虑对于任何目的土地特殊的适用或适应性；（d）以不合法的、有害于居住者身体健康或有害于公共卫生的方式使用的地产，其价值不予考虑；（e）假如一块特定的土地由于缺少市场卖不出去，不能确定它的市价，则赔偿费可以参照相当的地块给予占有者的合理成本确定。在一定条件下，根据没有被征地的地价的折旧确定赔偿费也可以是有效的。 新加坡与其他国家相比又多了一道裁决程序。该省土地征用的赔偿是由地税征收官确定的，当事人如果不同意，可向上诉委员会上诉，委员会在听取了上诉后，可做出确认、减轻、加重、撤消地税官的裁决，或发布其他适当的命令。赔偿费金额确定以后，在分配比例上有争议的话，上诉委员一人就可以对当事人有权享有赔偿费比例做出决定。通常上诉委员会的决定应当是终局的裁定。但如果诉讼案涉及金额在5000新元以上，上诉人或地税征收官可以依据法律就上诉委员会所做的决定中有关的法律问题向法院上诉。其上诉程序与高等法院对民事案件所做决定向上诉法院上诉的程序相同。 上诉法院在处理上述案件时应当给上诉人和地税征收官或他们的代理人提供辨论的机会。上诉法院有权确认、减轻、加重、撤消上诉委员会的决定，或附上法院的意见后让上诉委员会重审。上诉委员会在接到退回的案卷后应按要求进行修改。上诉法院做出裁决是最终裁决。对于上诉法院依法做出的裁决，任何人无权再进一步上诉。 无论是英国、新加坡，还是其他大多数国家或地区，法院通常可判定增加或减少赔偿，但也有些国家法院只可判定增加赔偿，但不可判定减少赔偿，例如印度，民事法院在裁决土地征用赔偿金额的纠纷时，判决的赔偿金额只能保持不变或高于原定金额：但不能低于地税征收官决定的赔偿额。