农业部农产品质量安全中心　金发忠 　　农产品质量安全立法，是最近几年农产品质量安全工作的热门话题，也是“无公害食品行动计划”实施和农产品质量安全监管工作的重点与难点。加快农产品质量安全立法，健全农产品质量安全法制，已成为当前和今后一个时期农产品质量安全工作的紧迫任务和需要花大力气攻克、解决的重大问题。对农产品质量安全立法工作，党中央、国务院高度重视，全国人大已连续两年将《农产品质量安全法》列入立法计划，并明确提出由农业部负责起草。农业部根据全国人大的立法计划和国务院的立法要求，按照国务院法制办关于立法的有关规定，于2001年底、2002年初即着手《农产品质量安全法》的立法调研和起草工作。相继成立了以农产品质量安全主管部长为组长的农产品质量安全法起草工作领导小组，组成了由有关方面专家和行政管理人员参加的起草组。通过广泛调研和国内外相关法律法规检索，目前已形成《农产品质量安全法》草案，正在广泛征求有关部门、地方和专家意见。应当说大家期待已久的《农产品质量安全法》即将进入正式的报审阶段。 　　从农产品质量安全管理全程控制的理念看，农产品质量安全立法应当坚持源头管理、过程控制、市场准入相结合的思路，抓住关键的影响因子和制约环节不放松，逐一加以规范、规定和细化。从现行的农产品生产体制、生产方式和生产管理手段看，农产品质量安全立法要充分尊重中国的农产品生产实际，既要讲科学性，更要注重合理性和可行性。总体上讲，在农产品质量安全立法中要明确几个带有全局性、方向性、政策性和制度性的重大问题。 　　一、关于立法调整对象问题 　　农产品质量安全立法调整的对象是什么，这是整个立法过程中始终关注的核心。在具体调整对象上，包括约束的产品范围是什么，监管的过程到什么环节，约束的生产者主体是农民还是企业，还包括《农产品质量安全法》要不要对产地环境和农业投入品的管理作出明确的规定等，这些都是立法的关键部分。 　　(一)产品范围问题 从现行的法律法规和农产品质量安全监管实际需要，《农产品质量安全法》中的“农产品”，应当包括植物、动物和微生物产品，除了鲜活产品外，还应当包括动植物产品和微生物产品的直接加工品或初级加工品。其原因主要有三个: 　　1.现行国家出台的与农产品质量安全管理相关的法律未能涵盖农产品。现行有关的法律是《食品卫生法》和《产品质量法》。《食品卫生法》调整的对象是食品、食品容器、包装材料和食品用工具、设备-洗涤剂、消毒剂及食品的生产经营场所、设施和有关的环境，在《食品卫生法》的第五十四条中明确指出食品生产不包括种植业和养殖业。而《产品质量法》调整的对象则是加工品，其第二条明确规定产品质量法所称“产品”，是指经过加工、制作用于销售的产品，很显然不包括未经加工、制作的农产品。 　　2.国务院和农业部会同有关部门已出台的农产品质量安全管理法规和规章已包括农产品的直接加工品或初加工品。2001年5月23日国务院发布的《农业转基因生物安全管理条例》第三条规定，农业转基因生物包括转基因农产品的直接加工品。2002年4月29日农业部会同国家质检总局联合发布的《无公害农产品管理办法》第二条规定，无公害农产品是指产地环境、生产过程和产品质量符合国家有关标准和规范要求，经认证合格并允许使用无公害农产品标志的未经加工或者初加工的食用农产品。 　　3.农业部启动的规划、计划和认证工作已包括农产品的直接加工品或初加工品。经国务院领导同意，从2001年4月开始由农业部组织实施的"无公害食品行动计划"，推行的监管方式是从"农田到餐桌"全程控制模式，推进的重点措施是市场准人，包括对批发市场、超市经过包装和初加工(或直接加工过)的农产品的监督检查与抽检。同时，国务院最近几年在有关农业和农村工作的政策文件中也再三明确农业部负责农产品加工业的宏观管理和规划、计划的编制及行业发展的指导工作。另外，农业部在农产品质量安全认证体系建设过程中，也已按照国务院领导的批示要求，对无公害农产品、绿色食品、有机食品实行"三位一体，整体推进"的发展格局，绿色食品和有机食品在认证对象方面既有鲜活农产品，也有农产品的初加工品或直接加工品，绿色食品还包括加工食品。 　　(二)监管环节问题 这是农产品质量安全立法过程中的一个焦点问题。按照现行的有关产品质量安全的法律法规的通行体例，大多是按照影响质量安全的环节进行规定的。农产品监管按照什么样的流程进行控制，既是非常关键的一个监管模式的选择问题，也是反映立法监管理念和生产方式的重大问题。从立法的目标看，《农产品质量安全法》应当坚持从源头| 　　控制到市场准入全过程的各个环节都作出相应的约束和规定，也就是要对产地环境、农业投入品、生产过程、包装标识和市场准入等环节进行法制规定。从现实的部门职能分工和与有关法律衔接看，在《农产品质量安全法》中规范产地环境、农业投入品、生产过程、包装标识行为，争议不大，只是规范到什么程度的问题。但在市场准入方面，目前争议比较多。从有利于保证农产品消费安全出发，同时遵从农业部门已归口管理农产品批发市场的现实，为与《食品卫生法》和《产品质量法》有机衔接，《农产品质量安全法》的调整环节应当包括批发市场。从产品监管的环节还应当包括农贸市场和超市中的农产品及其初加工品或直接加工品。 　　(三)约束的生产者主体问题 应当说《农产品质量安全法》约束的主体包括所有的农产品生产者。既包括生产单位，也包括广大的农民。但从中国的农产品生产实际看，对生产单位和广大农民的要求，其重点和尺度应当有所区别。对生产单位应当从严要求，对广大的农民应当以指导、引导为主。通过对生产单位的严格要求，促进和推动广大的农民按标准组织生产，依法组织生产。在法中较多地规定农产品生产企业和农民专业合作经济组织在农产品生产过程中应当建立生产记录(包括农业投入品的使用情况，病虫害发生情况及农产品的收获、屠宰、捕捞情况等)，并对上市的产品进行自检。对广大的农民，要通过各级农业行政部门和技术推广机构的指导，要求其科学合理使用农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料、种子、农机等农业投入品。总体上看，在生产者约束方面，重点是农产品生产企业和农民专业合作经济组织，带动的主体是广大的农民。 　　(四)产地环境监管问题 产地环境是影响农产品质量安全的一个重要方面，包括产地土壤背景值和外源污染情况以及农产品生产用水质量及周边的空气质量等各个方面，对农产品质量安全影响具有直接性和长期性，管理的难度也比较大，治理的措施非常有限，最有效的办法就是对产地环境状况进行普查，然后分类管理。可以根据不同农产品品种特性，将产地分为若干个区域，确定适宜区、限制区和禁止区。通过对产地环境分类和农产品生产品种的选择与对接，实现产地环境符合产品质量安全要求。在农产品质量安全立法中，应当将产地分类制度纳入法制管理范围，从法的角度明确将产地分为适宜农产品生产区，限制农产品生产区和禁止农产品生产区，以真正实现农产品的区域化生产和农产品质量安全水平的最佳表现。 　　(五)农业投入品监管问题 农业投入品的质量状态和科学合理使用，直接关系到农产品的质量安全。虽然国家已相继颁布出台了《种子法》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等农业投入品监管的法律法规，但已有的法律法规主要是针对农业投入品的生产行为要求和农业投入品本身的质量标准要求，大多数农业投入品缺乏以保证农产品生产安全和最终产品质量安全的监管措施。已有的农业投入品监管法律法规，注重的是农业投入品的有效性(生产作用的发挥)的监管，缺少对农业投入品安全性和适应性以及使用行为的监管。按理说，所有的农业投入品都应当是满足农产品生产的需要，满足农产品数量增长和质量安全水平的需要。从影响农产品质量安全的程度上看，应当将农业投入 品纳入到《农产品质量安全法》管理范围，最好单列一章。农业投入品应当说是最终农产品质量安全污染源之一，要在法中严格规范农业投入品的生产、经营和使用行为同时国家应当建立农业投入品质量安全定期监督抽查制度，适时淘汰对农产品质量安全有危害的高残毒农业投入品品种，加快农业投入品的更新换代进程，大力推广高效低残毒农业投入品。在法制关系处理上，除《种子法》可以通过修改加以完善外，《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等农业投入品管理法规和规章，可调整为《农产品质量安全法》的配套法规和规章，使农业投入品的监督和农产品质量安全监管一脉相承，相互衔接。 　　二、关于执法主体和基本制度建立问题 　　(一)执法主体问题 农业部是国务院授权主管农业和农村经济工作的职能部门，对农产品质量安全担有重要的职责和任务。在1998年机构改革方案中，国务院授权农业部组织拟定农业各产业技术标准并组织实施，组织实施农业各产业产品及绿色食品的质量监督、认证和农业植物新品种的保护工作，组织协调种子、农药、兽药、有关肥料等产品的登记和农机安全监理工作，引导农业产业结构的合理调整、农业资源的合理配置和产品品质的改善，研究制定农业产业经营的方针政策和大宗农产品市场体系建设与发展规划，组织协调"菜篮子"工程和农业生产资料市场体系建设，预测并发布农业各产业产品及农业生产资料供求情况等农村经济信息。在前不久印发的《食品药品放心工程实施方案》中，国务院明确要求农业部要加强农业投入品的管理，全面实施"无公害食品行动计划"，根据农业国家标准、行业标准制修订计划，加快无公害农产品和优势农产品行业标准的制修订，引导和支持农产品生产基地建立以自检为主的速测网络，对无公害食品生产基地开展采收前检测和对进入市场的农产品开展检测，实施农产品质量安全例行监测制度，把好农产品市场准入关，指导和支持各地创建无公害农产品示范基地和标准化生产综合示范区。 　　从国务院的授权和各部门的职责分工以及农产品质量安全从源头控制入手的管理需要，在农产品质量安全立法过程中应当旗帜鲜明地确立各级农业行政主管部门的执法主体地位，从法律的层面赋予各级农业行政主管部门农产品质量安全监管职能和法律地位。在具体操作层面，应当在《农产品质量安全法》中载明国务院农业行政部门主管全国农产品质量安全的监督管理工作，县级以上地方人民政府农业行政部门主管本行政区域内农产品质量安全监! 　　督管理工作。 　　(二)基本制度建立问题 基本制度的建立，是一部法律法规出台的重要内容，也是各项法定监管措施得以贯彻实施的重要保障。从提高政府对农产品质量安全监管的针对性和有效性出发，农产品质量安全管理法定的基本制度不宜过多，力求精简、高效、到位，说到底就是所确定的制度要管用，要在保证农产品质量安全水平上发挥作用。在农产品质量安全立法过程中可以考虑建立以下几个方面的基本制度: 　　1.建立风险评估制度。风险评估是政府对农产品质量安全进行风险管理的重要依据，也可以说是各项农产品质量安全管理措施出台、实施的技术依据，对保证农产品质量安全管理的科学性和针对性具有十分重要的地位和作用。在农产品质量安全立法中，应当在法中明确规定国家建立农产品质量安全风险评估制度，成立由有关方面专家组成的技术委员会，对农产品质量安全存在的危害和潜在危害进行评估，定期发布农产品质量安全风险评估报告，对农产品质量安全提出实施科学、合理的风险管理措施。 　　2.建立农业投人品登记许可和淘汰制度。农业投入品从农产品安全角度讲，是一个直接的污染源，也是一个可以控制的污染源，应当从农业投入品的生产和经营及使用环节严加管制，确保其安全、高效、适用。在《农产品质量安全法》中应当明确国家对农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料、农机等可能危及农产品质量安全的农业投入品的生产和经营，依循相关的法律法规规定，实行登记或许可制度。同时可根据农业投入品在农业生产过程中的危害及效能作用，实施淘汰制度。禁止任何单位和个人生产、经营和使用国家明令淘汰的农业投入品。 　　3.建立市场进货检测制度。农产品批发市场、集贸市场、配送中心、加工企业是大中城市农产品经营(加工)的主渠道，其质量安全管理水平直接关系到广大老百姓的切身利益和消费安全。从经营加工者质量安全责任制度的落实和控制手段的有效性看，在《农产品质量安全法》中应当明确要求农产品批发市场、集贸市场、配送中心、加工企业配置相应的农产品质量安全检测设施，配备专门的检测人员，建立完善的检测技术规范、检测记录档案和检测过程质量控制制度，有计划、有重点地开展自律性和进货把关检测。对经检测不合格的农产品，赋予其暂时留存的权利，并要求其立即报告当地农业行政管理部门或市场秩序监管部门(工商行政管理部门)，由接到报告的部门进行及时的调查处理。 　　4.建立质量安全认证制度。认证是农产品质量安全管理的重要手段和措施。农产品质量安全认证体系和农产品质量安全标准体系、检验检测体系共同构成了农产品质量安全体系的三大支撑体系。对农产品质量安全实施认证，是世界各国积极推行的农产品质量安全管理模式。针对中国农业和农产品质量安全实际，应当将普遍受政府重视、公众认可的无公害农产品、绿色食品、有机食品纳入《农产品质量安全法》管理范畴，同时将GAP(良好农业操作规范)、GMP(良好农业投入品生产规范)和HACCP(危害分析与关键点控制)管理体系纳入法制管理的轨道。此外，根据中国农业资源丰富、农业历史悠久的国情，将原产地域农产品纳入法律保护范围。从法律条文上，应当载明国家建立农产品质量安全认证制度，推行无公害农产品产地认定和产品认证，大力发展绿色食品，积极开发有机食品。对符合特定产地条件和生产技术规范要求的农产品，可以按规定向国务院农业行政管理部门申请使用农产品原产地域标志。 　　5.建立例行监测制度。实施农产品质量安全例行监测，既是政府行政执法的重要措施，也是规范各地监测工作的重要手段，同时也有利于避免重复监测和统一农产品质量安全对外口径。例行监测制度在欧盟、美国、加拿大、日本、韩国已实施多年，并将例行监测纳入到了政府强制执法的范围和国家的财政预算。根据我国农产品质量安全责任主体和中央与地方的职权划分，建立统一、规范的农产品质量安全例行监测制度已成为当务之急。在《农产品质量安全法》中应当明确规定国家建立农产品质量安全例行监测制度，同时规定全国农产品质量安全例行监测规划和计划统一由国务院农业行政管理部门组织制定和实施，县级以上地方人民政府农业行政部门根据国家统一的例行监测计划，负责对本行政区域内的农产品质量安全状况实施例行监测。在法中明确农产品质量安全例行监测所需经费列入中央和地方财政预算。 　　6.建立质量安全事故报告制度。快速、高效的农产品质量安全事故的处理，是体现执政为民的重大举措，也充分反映一个质量安全管理体系的有效性。鉴于目前农产品出现质量安全事故责任不清、调查处理主体不明的情况，应当在《农产品质量安全法》中明确规定国家建立农产品质量安全事故报告制度。在规定农产品发生质量安全事故时，相关单位和个人应当采取有效的控制措施，及时将事故情况向所在地县级以上人民政府农业行政管理部门报告。县级以上人民政府农业行政管理部门应当按照规定逐级向国务院农业行政管理部门报告。重大的质量安全事故，规定有关的单位和个人可以直接向国务院农业行政主管部门报告。县级以上人民政府农业行政管理部门应当按照职权范围，及时对农产品质量安全事故进行调查处理。 　　7.速测法制化问题。对农产品质量安全状况进行速测，既是农产品生产方式的现实选择，也是迅速建立起农产品质量安全市场准入制度的客观需要。针对各地已在农产品生产基地、批发市场、大型超市建立了一大批速测站点，对农产品质量安全水平进行评价、检测和控制，从国情出发非常有必要将速测法列入执法监督检测方法，予以法制化。在立法过程中赋予县级以上人民政府农业行政管理部门在对农产品质量安全状况进行监督检查时，可以采用经国务院农业行政管理部门鉴定认可的快速检测方法进行检测。可以在法中规定，凡用快速检测法检测被判不合格的农产品，接受检测的农产品所有者可以在规定的时限内(比如4个小时、6个小时，等等)申请用仪器法进行复检。经仪器法复检仍不合格者，可以规定在复检过程中所发生的检测费用由复检申请者承担，以约束申请者的不正当复检行为。若通过仪器法复检确认速测结果错误给被检测者造成损失的，可以依照《国家赔偿法》予以相应赔偿，以示行政执法的公正、公平。 　　三、关于市场准入和标准检测问题 　　(一)市场准入问题 建立规范、统一的农产品市场准入制度，是农产品质量安全立法的重点和核心，也是农产品质量安全管理的关键环节。农产品的市场准人，既包括安全准入，也包括质量准入，也就是品质、品级准人。当前的重中之重是安全准入，也就是有毒有害物质残留限量准入问题。在农产品质量安全立法过程中，应当对农产品的产地、投入品和生产行为全过程实施准入措施，同时对最终产品的上市销售做出明确的规定。在《农产品质量安全法》中应当明确规定，用作农产品生产的产地环境应当符合国务院农业行政管理部门发布的环境技术条件，禁止向农产品产地排放有毒有害物质超过国家规定标准的废水、废气和固体废弃物，规定用于农产品生产的农业投入品应当是经过登记或许可的产品，禁止在农产品生产过程中使用国家明令禁止、淘汰或者未经依法取得登记证、许可证的农业投入品农产品生产者应当适时收获、屠宰和捕捞，严格执行国家关于农业投人品使用安全间隔期或休药期的规定明确规定上市销售的农产品应当符合国家关于农产品质量安全方面的要求，禁止销售农药、兽药、饲料添加剂等化学物质残留超标的农产品，禁止销售有毒有害重金属超标的农产品，禁止销售含有致病性寄生虫、微生物或微生物毒素超标的农产品，禁止销售对人体健康有危害的其他有毒有害物质超标的农产品。 　　从维护消费者的知情权和选择权出发，在法中还应当明确规定国家推行农产品分级包装销售。对包装销售的农产品，应当要求其标明品名、产地、生产日期、产品的品级等方面内容。对农产品分等分级、分割、包装、保鲜、贮运过程中使用的保鲜、防腐和添加剂材料，明确规定应当符合国家有关规定，防止农产品的二次污染。对经过法定机构认证的农产品，赋予免予检测上市的资格。为防止假冒伪劣农产品的上市，在法中还应当规定农产品生产者、经营者不得伪造产地，不得伪造或者冒用农产品认证标志，不得假冒他人商标或者品牌，不得掺杂使假，不得以不合格产品冒充合格产品，不得以次充好、以次充优。 　　(二)标准检测问题 标准和检测，是农产品质量安全管理的两项基础性工作。但由于历史的原因和管理体制方面的一些缺陷，目前农产品的质量安全标准体系和检验检测体系较为混乱，特别是农产品的标准体系，可谓是政出多门，存在严重的低水平重复问题。同一个产品的质量安全限量标准，国家标准、行业标准、地方标准同时存在，既雷同又不完全一致，让广大的生产者和消费者无所适从，严重影响了政府行为的统一性和权威性，给农产品生产和市场流通造成了不必要的影响。农产品作为一种生物性状特殊的消费品，有其自身的产地环境要求和生产规律，标准应当和农产品生产紧密结合，一体化考虑，分门别类制定。在农产品质量安全立法过程中应当明确规定国家采取措施建立健全农产品质量安全标准体系，农产品质量安全的国家标准应当统一由国务院农业行政管理部门组织制定，国家标准化行政管理部门编号发布，农产品质量安全的行业标准统一由国务院农业行政主管部门组织制定和编号发布。制定农产品质量安全标准应当坚持以风险评估和科学数据为依据，广泛听取农产品生产者、经营者和消费者的意见，鼓励积极采用国际标准。在农产品质量安全方面，不宜支持地方标准的制定，地方标准的制定应当严格地界定在地方名特优产品品质标准和生产技术规程方面。国家在农产品安全方面颁布的标准应当只有一个，要有惟一性。 　　农产品质量安全检验检测体系，是农产品质量安全监管的重要技术执法体系，国家应当在农产品质量安全体系建设中重点予以加强和支持。在《农产品质量安全法》中应当对农产品质量安全检验检测体系的建设、定位和功能予以明确规定。从建设推进上，应当在法中载明国家采取措施建立健全农产品质量安全检验检测体系在机构设置定位上，应当明1确规定县级以上人民政府农业行政管理部门可以根据工作需要，设立或确定农产品质量安全检验检测机构，负责农产品质量安全的检验检测工作。在检测行为规范上，应当在法中规定，承担农产品质量安全执法检验检测工作的检测机构，应当经省级以上人民政府农业行政管理部门考核合格后方可正式对外出具检验检测报告。从生产源头管理入手，在法中明确规定农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品质量安全自检机构，对农产品的生产行为和质量安全状况进行自律性检测，确保上市产品的质量安全水平。 　　农产品质量安全立法，是一项全新的制度建设工程，涉及的范围广、环节多，需要规范的对象和行为复杂，加之中国农产品的特殊生产方式，给农产品质量安全管理带来了一定的多样性，加大了工作的难度。但从实际工作需要看，农产品质量安全立法已成为当务之急，形势所需，只要抓住影响农产品质量安全的关键环节和监管措施，正确处理好与已有法律法规的关系，合理界定各级政府农业行政管理部门的职责与任务，应当说农产品质量安全立法的目的就算达到了，监管的效果就会很快显现出来，农产品质量安全水平很快就会有一个明显的提高，农产品消费安全就会有一个强有力的制度保证和法律保障。 　　加快农产品质量安全立法，健全农产品质量安全法制，利国利民，势在必行。