中国社会科学院农村发展所 李国祥 　　自去年末开始，我国粮食供求关系出现了趋紧的形势，粮食价格大幅度上涨。为了增加粮食供给，以及推进粮食流通体制市场化改革，增加粮食主产区农民收入，国家决定自今年起实施粮食直接补贴。从实践来看，和粮食价格上涨、粮食种子补贴一样，粮食直接补贴在调动农民种粮积极性方面发挥了重要作用，估计今年夏粮种植面积较上年增长超过两位数。粮食直接补贴是在粮价明显上涨的背景下提出的应急政策措施。如果今年粮食丰收，粮食供求关系发生改变，还需要向农民发放粮食直接补贴吗？为了回答这个问题，需要对粮食直接补贴进行全面的认识。 　　一、粮食直接补贴是国家支持农业的重要方式 　　从世界范围来看，无论是市场经济，还是计划经济，或者混合经济，国家对农业进行干预，实施支持政策是普遍现象。由于发展中国家缺乏财力，支持力度相对较小，而发达国家的支持力度很强，尤其是欧盟、日本、美国，每公顷耕地补贴几百甚至上千美元，每个农民从国家支持中都能够直接获得几千美元，甚至上万美元。 　　与其他农产品相比，粮食一方面在国家政治经济中所具有的特殊作用，使其成为最重要的“政治武器”之一；另一方面粮食所需要的土地、劳动力和资本等投入中对土地的依赖性更大，属于土地密集型产品。东南亚一些国家，人地关系相对紧张，耕地资源十分紧缺，对粮食实施支持政策更为常见，且支持力度明显高于其他农产品。日本、韩国经济实力相对较强，农业国际竞争力弱小，农业支持中对粮食直接补贴力度明显高于其他农产品。 　　如何对农业，尤其是粮食生产实施支持政策？各国的做法并不完全一致。大体上来看，主要支持手段有三大类型：其一，政府提供一般服务，如建设农业基础设施，免费向推广农业技术和对农民进行培训，减免农产品运输费用；其二，对农产品进行价格支持，政府制定管制价格，市场低于最低价格，由财政或者政府可控制的手段进行干预；其三，进行各种补贴，如以补贴价格向农民供应农业投入物(化肥、农药、农机)、直接补贴。可见，直接补贴是国家支持农业的重要手段之一。与其他支持农业手段相比，直接补贴在世界范围内出现得相对较晚，但这种补贴方式受到世界各国的广泛关注。我国对粮食生产进行直接补贴，实际上就是开始探索更加有效的农业支持方式。 　　二、我国实行粮食直接补贴会产生深远影响 　　为什么直接补贴受到重视？主要在于这种补贴方式能够克服其他支持手段的弊端。从经济学的角度来说，国家对农业的支持实际上是一种转移方式，最终受益人就是农民，最终承担人要么是纳税人，要么是农产品消费者。不管什么类型的补贴，就是将纳税人的钱通过国家预算的形式补贴给农业生产者。 　　在粮食短缺时代，我国对粮食实行统购统收政策，粮农一般都以相对较低价格将粮食卖给国家指定部门，粮农利益没有保证。农业发展进入新阶段后，我国对粮食实行按保护价敞开收购政策，其目的是保护粮农利益。但是，通过保护价的方式保护粮农利益，由于原有的粮食流通体制的弊端，使国家财政负担越来越重。国家粮棉油价格补贴，后来主要是将粮食价格补贴由1997年前的200多亿元，上升到近年来700多亿元。随着国有粮食企业竞争力持续下降，消费者并没有到国有粮食企业购买粮食，敞开收购农民余粮形同虚设，粮食价格不断走低，粮农利益根本没有得到保护。一方面，国家花钱越来越多，另一方面，粮农比较利益越来越低。而粮食直接补贴可以保证财政用于保护粮农利益的支出大部分转移给粮农。 　　直接补贴的最大优点是转移效率相对较高。直接补贴的受益对象非常明确，所经过的中间环节少，便于监督管理，国家财政预算中用于补贴农业生产者的损失相对较少，政策实施成本相对较低。国外测算表明，直接补贴的转移效率超过50%。我国粮食直接补贴的受益对象就是粮农，而不是粮食经营者，也不是其他粮食加工商，且与粮食市场价格高低没有直接关系。如果粮食直接补贴发放监管得好，对于我国用有限的财力来改变粮食比较效益偏低状况具有重要的现实意义。 　　粮食直接补贴由于转移效率较高，在一定程度上可以保证粮食生产的经济效益。如果粮食比较效益偏低，就会严重影响农民种粮积极性。2003年我国粮食总产已经降至80年代以来的较低水平，人均粮食占有量只有300多公斤，已降到粮食安全线以下。如果再不采取有效措施，粮食安全必然又会危及国民经济的持续健康发展。从长期来看，我国耕地减少，水资源短缺，人口增加，粮食供求矛盾长期存在。通过向种粮农民发放粮食直接补贴，就可以保护农民种粮积极性，保障国家的粮食供给，为国民经济稳定发展提供强有力的基础。 　　农民是我国粮食生产者主体，推行粮食直接补贴，就是通过财政途径增加农民收入。近年来我国农民收入增长缓慢成为“三农”中的最突出问题。粮农收入水平更低，一些粮食主产区农民收入只及全国平均水平的三分之二，粮农收入问题更加突出。向种粮农民发放直接补贴，无疑有助于改善粮农收入偏低状况，对于增加农民收入具有促进作用。 　　作为WTO成员，我国是一个负责任的大国，会自觉履行世贸农业规则。开放国内农产品市场，必然会对我国粮食生产带来一定的冲击。我国人均耕地不足0.1公顷，粮食生产的比较劣势明显，国际竞争力不强。而且国外很多发达国家对粮食和农业实行高保护和高支持政策，使我国粮食生产的竞争环境更加不公平。通过实行粮食直接补贴政策，对于改善我国粮食的抗冲击力和国际竞争力，确保我国粮食安全无疑具有促进作用。 　　三、我国粮食直接补贴可能引发的几个问题 　　在我国实施粮食直接补贴政策，实际上就是我国在新形势下积极探索农业国内支持的有效方式。和其他农业支持方式一样，粮食直接补贴有它的积极意义，但也会带来各类值得关注和研究的问题。 　　第一，粮食直接补贴与世贸组织农业规则是否相冲突？世贸组织为了促进农产品国际贸易自由化和公平市场化，其成员一致通过了乌拉圭农业规则，将农业政策分为黄箱、蓝箱和绿箱三大类型。黄箱政策是明显对农产品市场产生扭曲作用的措施，属于需要减让的政策；绿箱政策对农产品公平贸易影响不明显，属于不需要减让的政策；而蓝箱政策则属于过渡性措施，主要是欧盟国家使用。我国粮食价格补贴政策属于黄箱，其使用水平受到乌拉圭农业规则的约束。而粮食直接补贴是属于绿箱，还是属于黄箱，则需要具体分析。从一些地方的实施情况分析，粮食直接补贴主要根据历史上农业计税面积发放，对当前粮食产量不产生直接影响，应属于绿箱政策。也有一些地方根据当前粮食实施种植面积发放，这必然对粮食产量产生影响，则属于黄箱政策。到底应依据什么来发放粮食直接补贴，我国仍然在探索之中，而且我国目前实施的粮食直接补贴水平还很低，与世贸组织农业规则没有冲突。 　　第二，粮食直接补贴是否应为国家粮食供求平衡调节手段？和平与发展是世界的主流，但冲突仍然不可避免。尽管粮食贸易自由化趋势越来越明显，但是粮食仍是国际斗争中的强大政治武器。凡是讲政治的地方，都不能缺乏粮食这个武器。我国是世界上人口大国，出于国家安全的考虑，不能不对粮食进行宏观调控。实施粮食直接补贴，目的之一就是调动农民种粮积极性，在促进粮食生产方面应该发挥重要作用。但是，与价格手段相比，我国目前实施的粮食直接补贴政策只具有一定的弱调控作用。今年农民种粮积极性明显高涨，我国粮食估计会大幅度增产，虽然与粮食直接补贴有相关性，但与粮食的生产者价格大幅度上涨的相关性可能更大。新一轮粮食价格周期，部分粮食品种价格、部分地区粮食价格上涨达到50%，对农民种粮的刺激作用更大，再加上国家发放粮食种子、农业机械补贴，以及国家直接控制农业资料市场价格也有很大关系。因此，粮食直接补贴的对粮食生产的刺激作用不可高估。 　　国家调节粮食供求平衡除了需要在粮食供不应求的情况下刺激粮食生产外，还应该在粮食供过于求情况下能够平抑粮食过剩。粮食直接补贴如果与实际种植面积挂钩，其调节作用是单向的，对于粮食库存水平处于低点时有效，而对于粮食过剩时可能无效。如果将粮食直接补贴作为国家粮食供求平衡调节的重要手段，如何在出现粮食供过于求时也能够发挥调节作用，则需要进一步探索。 　　第三，粮食直接补贴是否会带来国家财政的沉重负担？我国是发展中国家，国家财力还非常有限，农业支持手段还需要避免过重的财政负担。粮食价格补贴政策之所以不成功，重要原因之一是国家财政负担直线上升，政策实施成本居高不下。粮食直接补贴是否也会成为国家的财政包袱，主要取决于国家粮食直接补贴的力度和实施的具体方式。为了避免粮食直接补贴可能给国家带来的沉重负担，必须在粮食直接补贴政策设计上统筹考虑，权衡粮食直接补贴总水平与国家经济发展水平，做到粮食直接补贴水平与国家财力状况相适应。 　　第四，粮食直接补贴是否会成为农民增收的长效手段？近年来我国农民收入增速较低，城乡居民收入差距越来越大，粮食主产区农民收入水平更低。如何增加农民收入，尤其是粮农收入，显得更加迫切。从国外的实践来看，粮食直接补贴构成农民收入的重要组成部分。美国农产品直接补贴在农场主销售收入中占到6%。为了增强我国粮食的竞争力，再考虑到我国收入分配的不平等差距的拉大，社会弱势群体的大量存在，市场粮食价格不可能太高。粮食直接补贴应成为增加粮农收入的重要途径。 　　第五，粮食直接补贴是否会冲击其他农产品的平衡？我国很多农产品的生产都以粮食为参照系。如果粮食发放直接补贴，而且补贴的水平越来越高，其他农产品的生产是否会受到冲击？随着我国经济的发展，消费者的需要呈现出多样化，粮食外的其他农产品平衡也十分重要。目前，我国城镇居民粮食消费在食品消费中所占比重已经很低，如果其他农产品不能平衡，同样会危及我国食品安全和经济的稳定。从调查来看，粮食直接补贴和粮食价格的上升已经影响到棉花、油料和烟叶的生产。因此，在进一步完善粮食直接政策措施时，还需要探索我国农业支持体系，尤其是关系到国计民生的重大农产品的补贴政策措施的配套。