内容提要:食物安全问题近年来受到世界各国,特别是发达国家的广泛关注。本文从帮助中国读者了解和认识欧盟食物安全法规及其机构的角度出发,介绍了欧盟食物安全管理机构及其分工和职能,描绘了欧盟食物安全法规体系框架和演化过程,分析了欧盟食物安全法规的执行机制,并得出了欧盟食物政策已经从20 世纪60 年代以生产为导向转向了21 世纪以公众健康为导向的结论。 　　关键词:欧盟　食物安全　法规 　　一、欧盟与食物安全有关的机构 　　欧盟委员会中的很多部门都与食物政策和法规有关,例如主管内部市场和产业的三部(DGⅢ) ,负责就业和社会事务的五部(DGⅤ) ,负责农业的六部( Ⅵ) ,以及负责消费者政策和消费者健康保护的二十四部(DGⅩⅩⅣ) 。由于这些部门追求的目标不同,有时可能会出现政策失调甚至冲突。为了有效协调这几个部门的关系,欧盟委员会制定了一个协调手册,明确界定了各部门在相关领域的职责及任务。 　　在食物、兽医和植物卫生领域,该手册规定各部门的职责分工如下:DGⅢ负责食品,DGⅤ负责食物源性疾病,DGⅥ负责兽医和植物卫生问题。这3 个部门主要承担以下5 项任务: ①准备共同体的消费者健康立法建议; ②参与共同体消费者健康领域立法建议的协商、制定和表决; ③代表欧盟委员会与国际机构及第三国就食物法规进行协调; ④通过欧盟委员会对共同体法规进行解释,并且为委员会在以上问题中采取的立场做准备; ⑤检查成员国对共同体法案的执行情况,启动违法行为检查程序。 　　在上述4 个部门中,DGⅩⅩⅣ的作用与DGⅢ、Ⅴ和Ⅵ的作用不同,它的使命是在欧盟整体水平上制定消费者政策,保护消费者的健康和保证食物安全。当其它3 个部门有要求时,DGⅩⅩⅣ就应将消费者健康问题向科技委员会或风险评估机构提出建议,并且采取控制措施。为了确保充分协作,这4 个部门之间共同分享有关消费者健康方面的信息,例如工作计划、会议日程、备忘录、报告和立法建议。 　　二、食物安全法规的执行 　　(一) 直接执行:共同体食物法规的监督 　　共同体的食物法规既可以由成员国执行,也可以由共同体自己执行。通常,成员国的执行被称作“间接执行”,共同体的执行则被称作“直接执行”。在食物法规领域,食物生产者对他们生产的食物安全承担主要责任。食品产业受成员国有关机构的监管,但这些机构同时受共同体的管理。在食物领域,委员会的管理是“管理之上的管理”,也被称作“二线管理”。 　　1997 年,食品和兽医办公室(FVO) 在爱尔兰的都柏林建立,它隶属于DGⅩⅩⅣ,为委员会监管农业源性食物和食品。FVO 的主要任务是确保共同体在食物安全、动物健康、植物健康和动物福利方面的法规得到执行和实施;FVO 的主要活动是对成员国和第三国进行监督,并将监督结果以及结论和建议写入监督报告。 　　2002 年,FVO 在爱尔兰的格兰其开设了网站,并在网站上公布年度报告。年度报告的内容包括对哪些国家实施了多少次监管。 　　(二) 间接执行:转换 　　“转换”是指以国家法律或行政方式表达共同体指令的过程。共同体法律体系被认为是成员国法律体系不可或缺的部分,成员国必须将共同体指令转换为国家法律,进而实施该项国家转换法律。一般来说,共同体法律不决定各成员国由哪些机构来履行其义务,各成员国可以根据其法律体系决定如何实现自己承担的义务。 　　三、欧盟食物政策的演化 　　(一) 20 世纪80 年代以前的欧洲食物政策 　　欧共体自从20 世纪60 年代成立之初,就制定了食物政策,以确保食物在成员国之间自由流通。这意味着,由国家层面法律所导致的对共同体内部贸易的限制,只能由共同体层面的相关法律来解决。因此,每一个国家层次上的法律条款必须由共同体的条款来代替。欧共体的初期法规可以称为垂直或处方法规,它们只适用于一种或一组食品。在处方法规中,每种食品都有强制性标示,该标识表明食品中某种明确的成份,例如,与巧克力、蜂蜜和果汁有关的法规就属于垂直法规。 　　垂直法规可以与适用于所有食品的水平法规区分开,例如,有关卫生或添加剂的法规。随着时间的推移,欧盟的食物法规已经得到大幅度的修订,修订后的法规与以前大不相同。 　　(二)“微型白皮书” 　　食物方面出现的一系列问题(例如牛海绵状脑病即BSE、沙门氏菌、大肠杆菌O - 157) 降低了消费者对欧盟食物管理制度的信任度。食物立法程序在1985 年欧盟委员会发表“食物通讯”之后真正加速。委员会的“食物通讯”也叫做“微型白皮书”。欧盟委员会在“微型白皮书”中规定,一般情况下,共同体不应该制定垂直协调法规。但是,把对公众健康的保护列为欧盟立法的重要议事日程,这还是第一次。共同体食物法规的制定以以下4 点为基础: ①对公众健康的保护; ②公众对信息的需要; ③实现公平交易; ④必需的政府管理。 　　(三) 食物政策“绿皮书” 　　20 世纪90 年代初,共同体就认识到需要提高制定法律的速度和质量,所采取的措施包括简化卫生法规和对食物法规的一般原则制定“绿皮书”。1997 年4 月,委员会发表了关于欧盟食物法规一般原则的“绿皮书”。“绿皮书”的目的包括: ①了解法规在多大程度上满足消费者、生产者、制造商和贸易商的需要和期望; ②考虑如何发挥能增强政府管理和控制体系独立性、客观性、等值性和有效性的措施的应有作用; ③激励公众对食物法规进行讨论; ④使委员会能在需要的时候为共同体食物法规的发展提出合理的建议。 　　“绿皮书”为共同体食物法规确定了6 个基本目标: ①确保为公众健康、安全和消费者提供较高水平的保护; ②确保货物在内部市场自由流通; ③确保法规以科学证据和风险评估为基础; ④确保欧洲产业的竞争力并增强它的出口能力; ⑤让企业、生产者和供应商承担食物安全的责任,推行以有效的官方控制为基础的危害分析和关键控制点体系(HACCP) ; ⑥确保法规的连续性、合理性、一致性、简明化、易理解以及与有关利益方充分协商。 　　在发表了“绿皮书”之后,欧盟理事会于1997 年12 月就食物安全发表了宣言。根据该宣言的承诺,欧盟将不惜一切代价恢复公众自BSE 危机以来受到巨大打击的对食品安全的信心。 　　(四) 食物安全“白皮书” 　　发表于2000 年1 月12 日的食物安全“白皮书”是欧盟新食物政策的蓝本,它的使命是使法规成为一系列连续、透明的规则,加强对食物从“田间”到“餐桌”的监管,并提高科技咨询体系的能力,以保证公众健康和对消费者较高水平的保护。“白皮书”的战略目标按先后次序如下: ①建立欧洲食物安全局; ②在食物法规中始终如一地贯彻从“田间”到“餐桌”的原则; ③制定一个原则,使食物和饲料的生产者、经营者对食物安全承担主要责任,各成员国必须对这些经营者进行监督,委员会将通过审计和审查对各成员国的管理能力进行检查; ④与消费者和其他利益相关人对话。 　　此外,欧盟委员会规定,欧盟的食物安全政策应该建立在以下基本原则之上: ①采用一个贯穿整个食物链的综合的、完整的方法; ②清楚表述食物链中有关各方(饲料生产者、农场、食物经营者、成员国、委员会和消费者) 的角色; ③饲料、食物及其成分是可追溯的; ④食物政策具有连续性、有效性和动态性; ⑤采用风险分析方法(包括风险评估、风险管理和风险交流) ; ⑥提供具有最高的独立性、完善性和透明度的科学建议; ⑦在风险管理中坚持预防性原则。 　　“白皮书”行动计划首次整合了整个食物链中有关食物安全的所有方面,其内容包括从传统的卫生条款到相关的动物健康、动物福利和植物卫生要求等。 　　(五) 欧盟《178/ 2002 号条例》 　　紧随“白皮书”之后的一个重要的里程碑是欧盟《178/ 2002 号条例》,该《条例》由欧洲议会和欧洲理事会于2002 年1 月28 日通过,它确定了食物法规的一般原则和要求,建立了欧洲食物安全局( EFSA) ,设立了处理食物安全问题的程序。该《条例》第一章明确界定了“食物”以及其他名词,例如食物法规、食品企业、饲料等。第二章规定了透明性原则、食品贸易的义务、对食物法规的一般要求。第三章不仅明确了EFSA 的使命和任务,同时对它的组织机构、运作方式和其他一般条款也做了详细说明。第四章是关于建立快速预警系统、危机管理和处理紧急事件方面的内容。 　　食物法规的一般原则以及一些确保食物安全的新的关键措施在该《条例》通过20 天后得到了实施,其他一些具体条款将在2005 年实施,或者在EFSA 于2002 年底完全开始运行后实施。 　　(六) 欧洲食物安全局 　　因为《178/ 2002 号条例》为EFSA 提供了法律基础,所以, EFSA 仅仅在几个月内就开始运作了。EFSA 的主要任务是开展风险分析中的风险评估。此外,它还在风险交流中发挥重要作用。 　　EFSA 的主要责任是独立地对直接或间接与食物安全有关的事件提出科学建议,这些事件包括与动物健康、动物福利、植物健康、基本生产和动物饲料有关的事件。此外,EFSA 还对非食物和转基因饲料、与共同体法规和政策有关的营养问题等提出科学建议。 　　欧盟委员会仍然是就风险管理问题与各国有关机构进行沟通的主要机构,仍然负责提出关于食物法规的建议,并在实施SPS、TBT 和各项规则中发挥重要作用。 　　EFSA 由4 部分组成:管理委员会、执行主席和员工、科技委员会、咨询论坛。管理委员会负责确保EFSA 履行职责并在其职权范围内行事。此外,它还承担其他重要的管理职能,例如检查预算、工作计划和年度计划。委员会共有15 个成员,他们来自不同领域,包括食品产业代表、农场代表、消费者代表以及各国食物管理机构的代表。 　　执行主席和员工负责处理EFSA 的日常事务,例如雇佣和解雇员工、制定预算、决定EFSA 各项事务的先后次序等。 　　咨询论坛由所有成员国各派一名代表组成,这名代表来自各成员国和EFSA 性质一样的机构。 　　各成员国通过咨询论坛提出建议;论坛向执行主席就工作计划、规划和其他有关问题提出建议。 　　迄今为止,1200 多个申请者已经申请提出科学建议。但是,该论坛需要一些时间才能得到有效的组织。 　　科技委员会和8 个工作小组是EFSA 风险评估工作的核心。科技委员会由8 个科技小组的主席和6 名独立的科技专家组成(这6 名独立的科技专家不是科技工作小组的成员) 。8 个科技工作小组分别是: ①食品添加剂、调味品、加工辅助剂和其他与食物有关的物品工作组; ②动物饲料添加剂和产品工作组; ③转基因生物工作组; ④植物健康、植保产品及其残留物工作组; ⑤饮食卫生用品、营养和过敏工作组; ⑥生物危害工作组; ⑦食物链污染问题工作组; ⑧动物健康和福利工作组。 　　四、讨论和总结 　　正如欧盟健康和消费者保护专员所指出的,欧盟的食物法规就像一辆旧汽车,多年来为了跟上时代的发展,经过了大幅度的修订和裁剪。欧盟食物法规的背景是共同农业政策(CAP) ,该政策是1958 年根据《罗马公约》制定的,它的目标是提高欧洲农业的生产力,并在二战后确保欧洲的食物供给。随着时间的推移,欧盟的农业生产已经从短缺走向了过剩,保证食物供给的农业生产目标也被确保食物安全的目标所取代。食物安全不仅对保护欧盟消费者极为重要,而且对重建消费者对欧盟食物产业的信心也非常重要,这是欧盟食物法规不断发展变化的主要动力。 　　随着新法规的制定和新机构的建立,欧盟的食物安全法规经历了一场令人激动的变革。但是,因为有关法规不仅需要在欧盟的层次上进行调整,而且还需要各成员国进行相应的调整,所以,新法规要完全跟上时代的步伐是比较困难的。 　　回顾有关法律和规章的变革历程,我们可以发现一条鲜明的主线,这就是欧盟食物政策已经从20 世纪60 年代的以生产为导向转向了21 世纪的以公众健康为导向。 　　（荷兰瓦赫宁根大学和研究中心农业经济研究所 张晓勇 　　国家质检总局 李刚)