石家庄经济学院人文学院　董利群 　　一、目前的土地制度制约了农民增加收入 　　党的十一届三中全会之后，中国农村开始实行以土地均分到户为主要形式的家庭联产承包责任制，并在全国得到推广，延续至今。起初，它极大激发了农民的积极性和主动性，使农村温饱问题迅速得到解决。但从20世纪80年代中期开始，承包责任制的缺陷开始显现，特别是随着我国社会主义市场经济的发展，其弊端更加突出，现已成为制约农民增收的瓶颈。 　　1.生产规模小，分散程度高，经济效率低。市场经济客观上要求农业生产应该实现土地的规模经营和集约经营，以降低产品成本，提高农业劳动生产率、提高竞争力。这也是当今世界农业生产发展的普遍趋势。家庭联产承包责任制作为一种经营方式，其具体经营模式是把土地按农户人口的多少，好田坏田搭配承包给农民家庭，其结果是造成农村土地分割过碎、规模过小。目前我国大多数农户经营的土地面积在0.5公顷以下，而世界上中等收入以上的国家，平均每个生产单位的面积是76.5公顷。由于我国人多地少，耕地面积狭小，农民还在沿用传统手工劳动工具，机械化大生产既不合算，又不可能。这既不利于农业生产规模的扩大，也不利于分工的发展，更不利于农业技术的进步。超小规模的家庭经营使中国的农村经济带有浓厚的小农经济色彩，只能使我国农业生产长期滞留在半自给自足的自然经济阶段，导致农产品成本过高，缺乏市场竞争力，经济效率低下。随着中国加入WTO，外国农产品凭借其价格优势大举进入中国市场，中国农业会由于自己的低效率而受到强烈冲击，农民增收更加困难。 　　2.土地作为重要的生产要素，难以根据市场原则实现优化配置，发挥最大效用。要实现农业经济的市场化，就必须按照市场要求进行要素配置。土地是农业生产中的基础要素，在诸多要素中居于核心地位。我们只有首先解决了土地资源的优化配置问题，才能最终形成以土地资源为核心的各种资源的优化配置，实现资源效用最大化。 　　家庭联产承包责任制使农民获得了平等的土地使用权，解决了农村内部的公平问题，但并没有有效解决农地经营的效率问题，甚至在某种程度上说是以牺牲效率为代价。目前在我国，由于人多地少，土地既是农民的生存资料，又是农民就业和社会福利的保障，其承担的社会保障功能远远大于资源配置功能。为了维护和保持农村的长期稳定，多年以来农村一直实行土地均包经营，使土地这一生产要素趋向公平而非效率的分配，这就难以让土地按市场原则向收益率高的产业或优势生产者集中，降低了土地资源的使用效率，造成土地资源的巨大浪费。因此，从根本上说，我国目前的土地制度是以维护社会和政治稳定为目的，而主要不是以经济效率为目的，其政治功能远远强于经济功能。短期来看，似乎它使农村人口吃穿不愁，满足了农民的目前利益，暂时保持了农村稳定。但长远来看，它却违背了市场经济规律和原则，由于太过追求公平而丧失效率，抑制了农民生产的积极性，阻碍了农村经济的进一步发展和农民收入水平的进一步提高，牺牲了农民的长远利益，不利于农村的长期稳定。 　　3.规避市场风险能力低。市场经济为经济主体提供了公平竞争、实现利益最大化的大好机遇，同时也隐藏着巨大风险。因此，作为市场经济主体必须提高自身规避和防范风险的能力。随着中国农村市场化改革的深入发展，一家一户分散经营的小农经济同大市场之间存在着极大的矛盾。一方面，农民的分散经营，势单力薄，规模过小，难以形成竞争优势；另一方面，农民缺乏联合、组织化程度低，交易方式分散落后，使农民生产者难以进入市场，难以取得平等的市场经济主体的地位，保护自身的正当利益。此外，由于农村地理位置偏僻、基础设施落后，加上农民市场意识较差，农民生产者难以对市场信息进行及时、全面、准确的预测和把握，从而导致信息不对称，造成了生产的盲目性、投机性，带来了很大的市场风险，遭受损失也就在所难免。 　　4.土地归集体所有导致农民负担加重。90年代以来，农民负担成为人们关注的焦点问题，中央为此三令五申，每年都讲要减轻农民的负担，可是农民的负担却是屡减不降，甚至还在不断增加。目前正在进行的农村税费改革，虽然在一定程度上能够减轻农民负担，却不能从根本上解决问题，并且一有机会还会反弹，在率先进行农村税费改革的安徽、江苏两省，农民负担又出现了反弹。问题的症结何在？ 　　我认为，以家庭承包经营为基础的、统分结合的双层经营体制是问题的关键。农村经济改革，主要内容是在保持农村土地集体所有制不变的前提下，将家庭经营引入农业集体经济，形成了农业集体经济的双层经营体制。在这一体制下，一方面农民是集体经济组织的成员，承包经营集体的土地，除向国家纳税外，理应履行承包合同规定的义务，向乡村集体组织交纳“三提五统”；另一方面村级组织性质不清，它既代表政府，也代表村民，又是集体经济组织，这使其权力不受任何约束，可以随意向农民收取费用，以至三乱屡禁不止，农民负担减而不降。 　　二、进一步深化农村土地制度改革是解决问题的关键 　　看来，承包制的经济功能已发挥殆尽，其政治功能却更加突出。其重要作用是防止农民破产，农村出现两极分化，保持农村稳定，但这却是以牺牲农村经济的发展作为代价，难以实现富裕农民的目标。所以，我认为家庭联产承包责任制不可能也不应该是一劳永逸。现在的问题是，如何在维护农村稳定的前提下，进一步深化农村土地制度改革。我的设想是： 　　1.将农村土地所有权收归国有，将使用权长期有偿转让给农户，对农民实行永佃制。首先把农村集体土地收归国有，根据目前农民承包土地的实际情况，通过法律宣布农地的使用权长期租赁给承包农户，固定不变，彻底实现农地的所有权（田底权）与使用权（田面权）的分离。其次制定土地财产法，明确农户租赁的土地是农民个人财产，农户拥有对土地的永久性占有，使用、处置及所带来的收益权。这有利于切实保护农民的利益，防止乡村集体组织利用对土地的所有权，随意终止合同，无偿收回或非法转让、出租、征用农民已承包的土地，强迫农民以土地入股，干涉农民自主经营，侵害农民的合法土地权利；有利于农民按照“自愿、依法、有偿”的原则进行土地流转，实现土地的规模化经营。 　　2.以土地制度改革促进农村税费改革。减轻农民负担必须改革农村税费体制，建立城乡统一的财税体系，这又必须以深化农村土地制度改革为前提。农户租种国家的土地，除应向国家交纳地租外，在其他税费课征上应该和其他从业者一样，甚至还应该给予一些优惠，现行的农业税、“三提五统”费应该取消。现在，农业税的征收已不符合世界潮流，废除农业税是农村税费改革的必然趋势，另外农地所有权收归国有又使集体失去了征收“三提五统”的依据。这样就解决了由于农民负担不清而导致负担过重的问题。 　　3.切实推动土地流转，实现土地资源优化配置。鼓励专业户、大户的发展，鼓励优势农户在更大范围施展才能。鼓励城市拥有资金者前去农村，更要鼓励劣势农户退出。长期以来，我们忌讳谈劣势农户退出问题，因为一提退出马上就与农村两极分化联系在一起。其实，这种分化是必要的，也是不可避免的。我国正从一个农业社会向工业社会转化，没有分化，就没有农村人口向城市的转移，就没有农民的富裕和农村的现代化。