吉林省政府发展研究中心课题组 　　随着经济的发展和时间的推移，粮食主产区长期累积的粮食流通体制矛盾、经济结构性矛盾日益突出。粮食供求总体处于紧平衡，数量上可以实现以丰补歉，生产的波动性与消费的刚性使供求矛盾突出；主产区与主销区的博弈关系失衡产生预期放大机制，加剧粮食供求矛盾，使以丰补歉难以实现；粮食调控政策没有有效调整供求矛盾与博弈矛盾，这些已成为目前粮食流通问题的根源。因此，建立粮食主产区支持政策体系势在必行，该体系包括，支持粮食主产区承担国家粮食安全的政策；“三农”的共同政策要向粮食主产区倾斜；支持解决流通体制遗留与现存问题，等等。 　　随着经济的发展和时间的推移，由于粮食价格形成机制不合理，抵消了主产区粮食的市场竞争力；库存压力大，产生高亏损、高挂账；中央储备粮过少，地方储备压力过大；粮食企业职工没有纳入社会保障体系，企业各项改革难以启动。加之粮食主产区农业与工业产业联系差，农产品加工业发展迟缓；就业结构严重滞后于产业结构；“三农”问题为粮食问题所固化了，县域经济的协调发展受到严重制约，粮食主产区长期累积的粮食流通体制矛盾、经济结构性矛盾日益突出。 　　粮食流通问题的根源 　　（一）粮食供求总体处于紧平衡，数量上可以实现以丰补歉，生产的波动性与消费的刚性使供求矛盾突出 　　粮食生产具有一定的波动性和周期性，人均粮食产量总体上处于增长趋势。从我国粮食生产趋势线分析，粮食产量呈周期性波动上升趋势。我国粮食生产具有周期特征，周期约为7年。生产波动幅度不大，具有丰歉互补的特点，丰年增产量与歉年减产量差别不大。以最近一次周期来说，1996至1999年累计增产8750万吨，而2000和2001年大约减产9630万吨，相差880万吨。 　　粮食三大品种的供求关系各具特点，但基本都处于紧平衡状态，数量上可以实现以丰补歉。稻谷供求基本平衡，近几年供略大于求。小麦总体上供不应求，但供求缺口在缩小。小麦一直处于净进口态势，库存变动幅度也较小。玉米总体上供大于求，一直处于净出口态势。玉米库存变动幅度较大，不仅要调节生产的波动，也要供应出口。 　　（二）主产区与主销区的博弈关系失衡产生预期放大机制，加剧粮食供求矛盾，使以丰补歉难以实现 　　我国粮食生产与消费具有明显的产区与销区特征。主产区与主销区交替出现的“买粮难”与“卖粮难”，主要是供求矛盾产生的心理预期放大机制造成的。我国粮食零售价格的波动幅度远远大于生产的波动幅度，其不仅受供求关系影响，也受产区与销区的博弈关系影响。即粮食市场价格既受价值规律支配，也受心理预期影响。 　　从粮食主产区与主销区的博弈关系看，在粮食供大于求时，主销区处于主动地位，主产区处于从属地位。“九五”期间，我国粮食总体上呈现供大于求的局面，粮食价格持续低位运行。主销区在粮食不愁买不到的前提下，加大农业结构调整力度，大力发展“非粮非农”经济，城镇化进程明显加速，农民收入提高幅度较大。同时，主销区还纷纷进行粮食流通体制改革，逐步放开粮食市场，加大粮食流通企业改革，粮食的库存量和财政补贴量也相应减少。而国家在支持主销区进行放开粮食市场改革的同时，继续对主产区实行保护价收购政策，结果造成主产区承担了更多的库存压力。 　　（三）粮食调控政策没有有效调整供求矛盾与博弈矛盾 　　“价格干涉”减弱了供求力量，使粮食“供过于求”与“供小于求”持续时间过长。市场条件下，价值规律能够有效地调整供求关系，使粮食的供求波动围绕平衡点上下波动。我国粮食主产区与主销区的博弈矛盾加剧了供求矛盾，使供求关系围绕平衡点的波动幅度加大。因此，国家对粮食宏观调控主要应是调整主产区与主销区的博弈关系，消除其对市场供求力量的不良影响，使市场价格规律更有效地调整粮食的供求关系。但是，我国粮食调控所采取的方式，主要是通过价格干涉来削弱市场的基础力量，结果大大地扭曲了市场的自我调节能力，使粮食供求失衡持续时间过长。致使从1978--2002年，全国出现过四次“卖粮难”和四次“买粮难”。 　　粮食收购量持续大于投放量，造成库存量累积增加。1980--2000年，我国粮食净收购量远远高于净投放量，两者平均值之差，玉米为67万吨，小麦为85万吨，稻谷为160万吨。 　　粮食进出口的逆向操作进一步加剧了库存压力。1995、1996年，玉米产量增长12．8％、13．8％，却净进口512．4万吨和16．8万吨，致使库存净收购量增加500万吨和1000万吨。1997年，玉米产量下降18．2％，却净出口672．3万吨，库存净投放量增加1500万吨。1998年以来，我国玉米产量有增有减，却一直处于净出口状态，主要是由1995--1997年进出口与生产的逆向操作所致。 　　国家调控没有处理好主销区与主产区的利益关系，产区承担了较大的财政压力。就吉林省而言，政策性补贴（主要用于粮食风险基金）已占财政支出比重的14．66％，居全国首位，不仅远远高于全国的平均水平（3．37％），也高于其他粮食主产区。即使扣除国家承担的粮食风险基金（26．3亿元），吉林省地方财政政策性价格补贴占财政支出的比重仍为6．44％，也远远高于其他省区。由于吉林省地方财力不足，1998年以来，已累计欠粮食风险基金的配套资金达30多亿元。相反，吉林省财政支援农村生产支出占财政支出的比重仅为0．79％，居全国各省市的末位，远远低于全国平均水平（1．9％）。农业综合开发支出占财政支出的比重为0．76％也低于全国平均水平（0．83％）。这“一高二低”足以说明，吉林省作为粮食主产区财政支出结构的不合理，财政支农资金没有用于农业生产和农业基础设施建设，而是用于承担国家的粮食政策性补贴，承担本应由国家承担的责任。1999--2001年，吉林省政策性补贴支出占地方财政支出的比重由11．4％上升为14．7％，上升了3．3个百分点；山东省由4．7％下降为2．8％，下降了2．1个百分点；广东省由1．7％下降为1．4％，下降了0．3个百分点。 　　建立粮食主产区支持政策体系 　　粮食主产区应是生产潜力大、商品率高、商品量大的地区（数量不宜过多）。玉米主产区应划定为吉林、内蒙古、黑龙江、辽宁四省区。小麦主产区应划定为河南、山东、河北、新疆、黑龙江。稻谷主产区应划定为江西、湖南、湖北、江苏、四川、黑龙江和吉林。国家对粮食的支持政策重点支持向主产区，逐步形成支持政策体系。 　　（一）支持粮食主产区承担国家粮食安全的政策 　　１．支持粮食生产政策 　　农民收入直接补贴政策。目前进行的对农民直接补贴试点，原则上补贴粮食主要品种，但在实际操作中，由于采取历史年度平均产量和当年实际产量计算补贴数量存在许多现实问题和人为因素，难以平衡农民利益。只能按农民实际计税面积进行补贴，而与生产品种无关。 　　农业结构调整支持政策。对农民收入直接补贴政策具有普遍适应性，对产业结构调整引导性不强。粮食主产区农业结构调整，粮豆、粮草轮作要有相应的结构调整政策支持。结构调整支持政策可以借鉴美国的“贷款率价格”方式，对农民结构调整提供金融支持。 　　２．支持粮食流通政策 　　国家在粮食主产区直接收购、储备政策。国家要在粮食主产区建立垂直收购、储备体系，核定一定数量的收购、储备规模，经营费用与资金由国家支付。国家可以在粮食主产区建立垂直粮库，也可以委托省管粮食储备库或社会商业粮食企业进行收购、储备，国家提供收购与储备费用和资金。国家也可以实行价格支持政策，与商品粮县签订期权合同，确立目标价格。当市场价格高于目标价格时，由农民自己出售；当市场市场价格低于目标价格时，国家把市场价格与目标价格的差额补给农民，农民自己销售粮食。 　　支持粮食企业进行商业性收购、储备。粮食主产区商品粮量大，流通市场化后，流通企业多元化、流通渠道多元化。由于粮食收购具周期性，占用资金数量较大，现在主要由农业发展银行提供。流通体制改革后，国家要制定政策，支持商业银行对粮食企业收购、储备提供信贷支持。对于具有一定规模的粮食企业集团，银行可采取授信方式，提供信贷资金支持。 　　引导主销区到主产区收购粮食、进行储备。国家要支持、引导主销区政府通过主产区政府和粮食企业进行储备粮收购、储备。粮食所有权归主销区政府，收购资金由主销区政府提供，并提供经营费用。同时，主销区的粮食加工与转化企业也可以在主产区进行合同订购。对订购的资金，主销区金融部门要提供支持。国家应采取减免运输收费等方式，支持与鼓励主销区从主产区购买粮食。 　　对主产区的粮食及农产品出口提供政策支持。建立农产品出口促进基金，资助开拓国际市场，应诉国外反倾销反补贴调查。逐步建立和完善以出口信贷和出口信用保险为重点的农产品出口金融支持体系。 　　（二）“三农”的共同政策要向粮食主产区倾斜 　　１．推进优势农产品规划布局，提高主产区农产品的市场竞争力。国家在农产品规划布局中，应加大对粮食主产区的支持力度，促进主产区的粮食生产向专业化、规模化的方向发展，提高品质和质量，降低生产成本，提高在国内外的市场竞争力，发挥主产区农业综合生产能力。为此，国家在专业化品种研究与推广，机械化、专业化、规模化生产等方面向主产区提供资金与政策支持。对粮食主产区的农机合作组织提供农机贷款，通过支持订单生产等方式，使农产品加工和转化企业与主产区农民建立订单生产关系。 　　２．进行农业保险补贴。农业本身是受自然因素影响最大的产业，一般的商业性保险公司无力承担，政府应建立政策性农业保险，设立专项资金，对保费给予补贴。在备耕、种植、管理和销售等四个阶段进行保险，保险范围以生产成本为上限，政府和农民各自负担５０％的保险金。 　　３．提供土地地力保持与增长支持。对粮食主产区的基本农田建立土地地力监测制度，对土地有机质含量等主要指标进行定期监测。按主要指标对农民承包的土地进行奖惩。对农民通过土地轮作、秸秆还田、施用有机肥使土地地力得到保持、提高的行为进行奖励。对绿色认证的农产品，提供资金支持。对破坏土地和掠夺性使用造成地力下降的给予处罚。 　　４．支持与鼓励基础设施建设。国家加大农业基础设施建设投入，支持农村集体经济组织、农户、股份制及私营企业直接投资经办的公益性基础设施项目，建设农村小型公益设施和生态环境项目。国家支持建立农村社会化服务体系，提供农业科研、病虫害控制、农民培训、推广和咨询、检验检测等公共服务。 　　５．加大对农村经济组织的支持。国家在税收政策上应支持农村经济组织，免收其所得税和营业税，使加入经济组织的农民享受到税收优惠。通过中介组织进行技术推广，为农民免费提供新技术，进行技术培训。 　　６．国家通过财政转移支付，支持农业税减让。国家加大农业税因灾减免力度，同时对为改善生态环境而进行的结构调整，实行减免农业税政策。在条件具备时，首先在主产区减免或取消农业税。 　　７．支持劳动密集型产业发展，促进农村劳动力转移。在农业中，畜牧业是劳动密集型；在工业中，农产品加工业是劳动密集型；在产业中，服务业是劳动密集型。国家要在产业政策上，重点支持粮食主产区畜牧业、农产品加工业和服务业的发展，促进农村劳动力的转移。同时，对农民进行职业技能培训和职业鉴定，保护农民工的合法劳动权益。 　　（三）支持解决流通体制遗留与现存问题 　　１．国家承担陈化粮处理的费用与相关财政、金融损失。1998年以前的历史性挂账，经国家审定的财务挂账，属政策性因素造成的，可采取国家一次性核销或停息。1998年以后的财务挂账和潜亏，分清责任，属政策性因素造成的采取核销或停息。对于老库存，建议国家允许在企业内部实行新老划断，经营分开，两条线管理，单独核算，由国家通过差价补贴方式逐年消化。同时允许加工企业与国有粮食购销企业以多种形式合作，消化库存。 　　２．将粮食企业纳入社会保障体系。建议国家将粮食企业整体纳入到社会保险体系。（1）允许符合条件的职工提前退休。前几年，纺织行业限产压锭，为了解决职工安置问题，国家采取了特殊政策，允许工龄20年以上，男50岁，女45岁以上的职工提前退休。建议国家能够比照对纺织行业的政策，对国有粮食企业职工允许提前10年退休，进入社会保障系统管理。（2）有偿解除职工劳动关系。对于不到退休年龄的职工，可以采取进入再就业服务中心，经济补偿的办法，解除职工与企业的劳动关系。